II SA/Gd 456/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewcz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi ze skargi Ł. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 20 marca 2024 r., nr SW/1012935151 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 listopada 2023 r., nr SW/1012935151 i umarza postępowanie administracyjne. Skarga Ł. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 marca 2024 r. nr SW/1012935151 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wniesiona została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 13 lutego 2022 r. Ł. K. złożył wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2022/2023 na dziecko P. K. Pismem z 20 marca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącego o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz córki w wysokości po 500 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że wypłacone skarżącemu świadczenie za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w łącznej kwocie 3000 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym, o którym mowa w art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r., poz. 810 ze zm.) – dalej zwanej w skrócie ustawą, które skarżący zobowiązany jest zwrócić na podany rachunek bankowy w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Od decyzji tej Ł. K. wniósł odwołanie, po rozpatrzeniu którego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Prezesa ZUS, takie rozstrzygnięcie jest uzasadnione w świetle faktu, że w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. zgodnie z orzeczeniem Sądu Rejonowego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2019 r. sygn. akt IV Nsm 54/18 dziecko było pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców i w związku z tym świadczenie wychowawcze przysługuje skarżącemu tylko w wysokości połowy kwoty tego świadczenia, tj. 250 zł miesięcznie. W wyniku weryfikacji prawa do świadczenia ZUS na podstawie art. 5 ust. 2a ustawy, wydał w dniu 21 września 2023 r. decyzję o zmianie wysokości przysługującego skarżącemu świadczenia z kwoty 500 zł na 250 zł. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W przedmiotowej sprawie drugi rodzic dziecka nie zgłosił wniosku o świadczenie wychowawcze na rok szkolny 2022/2023, brak jest zatem podstaw prawnych do przyznania mu tego świadczenia. ZUS wskazał, że wypłacone skarżącemu świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 25 ustawy, które jest on zobowiązany wpłacić na rachunek bankowy ZUS, z którego świadczenie zostało wypłacone. W skardze na powyższą decyzję Prezesa ZUS Ł. K. wniósł o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 13 ust. 4 pkt 3 ustawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w ugodzie, na którą powołał się organ, określono wyłącznie kwestie miejsca pobytu dziecka oraz charakter opieki nad nim. Rodzice natomiast zgodnie postanowili, że świadczenie wychowawcze będzie wpływało na konto skarżącego, a następnie będzie przekazywane na konto córki. Wskazał na znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie matki dziecka potwierdzające te ustalenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 20 marca 2024 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22 listopada 2023 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r., poz. 810 ze zm.), która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei stosownie do ust. 2 pkt 1, świadczenie wychowawcze przysługuje: matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, który stanowi, iż w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Natomiast w myśl treści art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się (ust. 2): świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (pkt 2), świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pkt 5), świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (pkt 6). Z niespornego stanu faktycznego wynika, że skarżący Ł. K. i I. K. są rodzicami małoletniej P. K. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2019 r. sygn. akt IV Nsm 54/18 Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w sprawie o ustalenie miejsca pobytu małoletniej P. K. zatwierdził ugodę zawartą przed mediatorem pomiędzy I. K. i Ł. K. w dniu 31 stycznia 2019 r. w zakresie dotyczącym ustalenia miejsca pobytu małoletniej P. K. Zgodnie z ugodą, stałym miejscem zamieszkania małoletniej P. K. jest miejsce zamieszkania obojga rodziców. Wskazano, że miejsce zamieszkania wynika z formy opieki naprzemiennej wprowadzonej przez Ojca i Matkę. Wnioskiem z dnia 13 lutego 2022 r. Ł.K. wystąpił o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2022/2023 na dziecko P. K. Matka P. K. nie wystąpiła z takim wnioskiem. W aktach znajduje się jej pisemne oświadczenie, że jest wspólną wolą rodziców, aby świadczenie wychowawcze wpływało na konto Ł. K. Informacją z dnia 20 marca 2022 r. ZUS przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie. Następnie decyzją z dnia 21 września 2023 r. zmienił wysokość przysługującego skarżącemu świadczenia z kwoty 500 zł na 250 zł oraz decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. uznał wypłacone skarżącemu świadczenie za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w łącznej kwocie 3000 zł za świadczenie nienależnie pobrane. W ocenie Sądu stanowisko ZUS, że świadczenie wypłacone skarżącemu za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie przewyższającej połowę świadczenia, jest niezasadne. Zdaniem składu orzekającego, wobec zawarcia przez rodziców porozumienia co do sposobu pobierania świadczenia wychowawczego, organy administracji publicznej nie są uprawnione do negowania ustaleń w tym zakresie. Mając na uwadze cel świadczenia oraz jego wysokość (500 zł), w ocenie sądu administracyjnego dopuszczalne jest bowiem zawarcie porozumienia w tej kwestii. Przepis art. 5 ust. 2a omawianej ustawy jest przepisem prawa materialnego, który przyznaje jedynie możliwość ustalenia przez organ rodzicom sprawującym opieką naprzemienną prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich przysługującej za dany miesiąc, pod warunkiem, że oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia. Jeżeli jednak rodzice uzgodnią w jakiejkolwiek formie, że tylko jedno z nich będzie otrzymywać pełne świadczenie, a drugie nie wystąpi o przyznanie świadczenia, to taki stan nie narusza powołanej wyżej regulacji. Celem świadczenia wychowawczego określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest dobro dziecka i wsparcie finansowe Państwa w jego wychowywaniu i zaspokajaniu jego potrzeb życiowych (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 918/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 659/20). Stanowisko zakładające, iż w sytuacji braku wniosku jednego z rodziców o przyznanie świadczenia wychowawczego (jak na gruncie rozpoznawanej sprawy), świadczenie na dziecko powinno być przyznane rodzicowi tylko w połowie wysokości, sprzeczne jest z celem powołanej wyżej regulacji. W badanej sprawie opieka wykonywana jest naprzemiennie przez rodziców. Matka dziecka świadomie jednak zrezygnowała z otrzymywania tego świadczenia i zadeklarowała, że nie wystąpi o to świadczenie, deklaracji tej dotrzymując. Interes społeczny w żadnej mierze nie stał w sprzeczności ze słusznym interesem strony, skoro matka dziecka dostosowała się do treści porozumienia i nie wystąpiła o świadczenie w przedmiotowym okresie. Istotne jest bowiem jedynie to, czy łączna kwota świadczenia wynosi 500 zł. Do takiej bowiem kwoty Państwo partycypuje w wydatkach na wychowanie dziecka. Pozbawienie pełnego świadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy w wyniku literalnej wykładni art. 5 ust. 2a ustawy, narusza zatem konstytucyjne zasady uwzględnienia dobra rodziny (art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) oraz ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP). Stąd też w niniejszej sprawie należało zastosować celowościową wykładnię tego przepisu, gdyż żadne wartości chronione konstytucyjnie nie przemawiają za innym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 659/20). Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. W rezultacie brak było podstaw do dalszych rozważań czy pobrane świadczenie za ww. okres jest świadczeniem nienależnie pobranym. Sąd zauważa jednak, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie wskazały nawet konkretnej podstawy prawnej, która w ich ocenie miała stanowić o uznaniu świadczeń za sporny okres za nienależnie pobrane. Wydanie bowiem decyzji zmieniającej prawo do świadczenia wychowawczego, nie uprawniało organu do niejako automatycznego uznania świadczeń za nienależnie pobrane w danym okresie, z pominięciem oceny czy środki przyznane i wypłacone, na podstawie przyznanego uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego, zostały wykorzystane zgodnie z celem, jaki został przez ustawodawcę określony dla tego rodzaju świadczeń, określonym w treści art. 4 ust. 1 ustawy. I chociaż świadczenie przysługuje podmiotom wskazanym w ust. 2 tego przepisu, tj. na gruncie niniejszej sprawy – matce lub ojcu, to jednak przedmiotowe świadczenie służy dziecku. W sytuacji przeznaczenia środków pochodzących ze świadczenia wychowawczego na "pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem" małoletniego dziecka, uzasadnione stałoby się stwierdzenie, iż w sprawie nie zaistniała podstawa do uznania świadczeń za nienależnie pobrane. Żądanie zwrotu świadczeń, spożytkowanych na zaspokojenie potrzeb dziecka, na które zostało przyznane, byłoby nie do pogodzenia z ratio legis przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie pozostaje przy tym bez znaczenia, że świadczenie za sporny okres nie mogłoby już zostać przyznane na wniosek matki małoletniej, co w rezultacie oznaczałoby faktyczne pozbawienie dziecka wsparcia finansowego, o którym mowa w przepisach ustawy. Pobieranie przez skarżącego świadczenia wychowawczego na dziecko w pełnej wysokości, przy pełnej akceptacji drugiego rodzica, realizowało cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zabezpieczało potrzeby dziecka i nie było świadczeniem nienależnie pobranym. Jednakże wobec uznania przez Sąd dopuszczalności porozumienia rodziców co do sposobu pobierania świadczenia wychowawczego, uchybienia w zakresie kwalifikacji świadczeń na tle przesłanek określonych w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. W rezultacie kontrola sądowoadministracyjna rozpoznawanej sprawy doprowadziła do stwierdzenia naruszenia art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Niezależnie od zarzutów skargi, Sąd zauważa dodatkowo, że w sprawie organy dopuściły się również naruszeń prawa procesowego. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Nie jest to kontynuacja postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wymaga więc wszczęcia i prowadzenia zgodnie z przepisami prawa procesowego zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zawiadomiono skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania zgodnie z wymogami art. 61 § 4 k.p.a., a tym samym nie określono, w jakiej sprawie, tj. w jakim przedmiocie organ prowadzi postępowanie. Skarżący o toczącym się postępowaniu dowiedział się dopiero w momencie doręczenia mu decyzji Zakładu z dnia 22 listopada 2023 r., co stanowi oczywiste naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Ze względu na brak określenia przedmiotu sprawy nie mógł też przed jej wydaniem zgłosić argumentów w celu obrony swojego interesu prawnego. Takie postępowanie ZUS świadczy także o naruszeniu zasad z art. 6 i art. 7 k.p.a. (zasad praworządności, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Skarżącemu na żadnym etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia z dnia 22 listopada 2023 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył jednocześnie to postępowanie. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.