II SA/Gd 459/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska(spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Z.-T. na decyzję Wojewody z dnia 5 maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. Z.-T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca M. Z. – T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 maja 2008 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie zgłoszenia robót budowlanych w budynku położonym w G. przy ul. U. Stan sprawy administracyjnej w której podjęto zaskarżone rozstrzygnięcie przedstawia się następująco: Właścicielami nieruchomości położonej w G. przy ul. U. ujawnionymi w księdze wieczystej są P. H. oraz M. i B. Ł. w udziałach po 1/2. W skład tej nieruchomości wchodzi budynek mieszkalny w którym w lokalu nr [...] od kilkudziesięciu lat zamieszkuje skarżąca. W Sądzie Rejonowym w G. od 2004 r. trwa postępowanie o stwierdzenie nabycia własności części przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia przez poprzednika prawnego skarżącej tj. jej ojca M. Z. W toku tego postępowania Sąd wydał zarządzenie tymczasowe o zabezpieczeniu roszczenia przez wpisanie ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Po nabyciu nieruchomości przez aktualnych właścicieli skarżąca skierowała do Wydziału Architektoniczno – Budowlanego Urzędu Miasta pismo w którym wniosła o niewydawanie przez organ jakichkolwiek pozwoleń na wykonywanie remontów, czy wymianę okien w budynku do czasu zakończenia postępowania sądowego. W dniu 1 lutego 2008 r. P. H. zgłosił zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie budynku szczegółowo określając przedmiot i zakres prac, które obejmowały również lokal zajmowany przez skarżącą. Decyzją z dnia 29 lutego 2008 r. Prezydent Miasta wniósł sprzeciw w sprawie planowanych robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że podstawą sprzeciwu było przyjęcie, iż planowane roboty mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w lokalu nr [...] oraz utrudnić dostęp lub spowodować brak dostępu do tego lokalu. Wnosząc sprzeciw organ powołał się na art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Opisana decyzja w braku odwołania stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W dniu 17 marca 2008 r. P. H. ponownie zgłosił zamiar wykonania prac remontowych w budynku przy ulicy U. określając szczegółowo ich zakres. W stosunku do uprzednio planowanych robót inwestor dokonał zmiany polegającej na rezygnacji z remontu i wymiany okien w lokalu nr [...] zajmowanym przez skarżącą oraz remontu klatki schodowej z pozostawieniem jedynie jej malowania. Od powyższego zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu w trybie przewidzianym w ustawie Prawo budowlane. Pismem z dnia 19 marca 2008 r. poinformował inwestora, że dokonał rozpatrzenia zgłoszenia z dnia 17 marca 2008 r. i że zakres zamierzenia jest zgodny z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego oraz że nie sprzeciwia się prowadzeniu robót objętych zgłoszeniem. W dniu 2 kwietnia 2008 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo M. Z. – T. zatytułowane jako "odwołanie od decyzji dotyczącej wyrażenia zgody na przeprowadzenie remontu budynku". Skarżąca zażądała w nim dopuszczenia jej do udziału w sprawie w charakterze strony oraz domagała się od organu niewyrażenia zgody na jakiekolwiek prace remontowe do czasu, jak wskazała, ostatecznego przesądzenia spraw własnościowych. W uzasadnieniu powołała się na okoliczności dotyczące prowadzonego postępowania o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, zabezpieczenie jej roszczenia przez sąd powszechny i wyraziła pogląd, iż właściwym do wyrażenia zgody na prace remontowe w budynku jest sąd powszechny. Wojewoda umarzając zaskarżoną decyzją postępowanie odwoławcze powołał się na art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawił wszystkie wyżej opisane okoliczności sprawy. Wyjaśnił, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego planowane przez inwestora prace remontowe nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz stosownie do art. 30 tej ustawy podlegają zgłoszeniu. Przedstawił tryb postępowania organu w przypadku zgłoszenia robót budowlanych i wyjaśnił w jakich sytuacjach przewidzianych w przepisach organ jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie skarżącej jest bezprzedmiotowe ponieważ od zawiadomienia przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych, którego zakres zamierzenia jest zgodny z kryterium określonym w art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego, nie przewiduje się zaskarżenia. Wyjaśnił, że przepisach dotyczących zgłoszenia nie mają zastosowania przepisy wynikające z możliwości odwołania się od decyzji wydanej w pierwszej instancji wynikające z art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, gdy sprawa nie podlegała, lub nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe, czyli jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem staje się bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa bez względu na przyczyny z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że ewentualne roszczenia dotyczące spraw własnościowych omawianego budynku mieszkalnego mogą być rozstrzygnięte na drodze cywilno – prawnej przez sąd powszechny. Stwierdził, że wobec bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadnym jest jego umorzenie stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 kpa. W skardze na powyższą decyzję M. Z. – T. wskazała na toczące się postępowanie sądowe w przedmiocie nabycia własności części nieruchomości. Wywodziła, iż zgoda organu I instancji na wykonywanie robót budowlanych w przedmiotowym budynku była niezasadna, gdyż podjęte przez inwestora prace w rzeczywistości powodują degradację budynku i przyczyniają się do jego dewastacji. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń skarżąca dołączyła do skargi dokumentację fotograficzną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn wskazanych przez skarżącą. W tym miejscu należy skarżącej wyjaśnić, że sąd administracyjny na skutek wniesionej skargi dokonuje kontroli zaskarżonego aktu, w tym przypadku decyzji administracyjnej organu odwoławczego, pod kątem jego legalności czyli zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek z urzędu i niezależnie od zarzutów skargi dostrzec naruszenia prawa jakich dopuścił się organ i w zależności od rodzaju tego naruszenia podjąć jedno z rozstrzygnięć wymienionych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). W przedmiotowej sprawie Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w jej podstawie prawnej, a naruszenie to miało wpływ na treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy nie miał bowiem podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, lecz powinien był wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa. Wprawdzie uchybienie to i tak nie zmienia niekorzystnego dla skarżącej wyniku sprawy, jednak jak już wskazano wyżej, kontrola sądowa rozstrzygnięć organów nie pozwala na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Oczywiście rację ma organ odwoławczy, że od zawiadomienia organu I instancji o przyjęciu do wiadomości zgłoszenia robót budowlanych nie przysługuje odwołanie. Brak jest w ogóle w przepisach Prawa budowlanego jakiejkolwiek podstawy prawnej do wydawania inwestorowi takiego zawiadomienia. Instytucja zgłoszenia robót budowlanych uregulowana w art. 30 Prawa budowlanego przewiduje jedynie możliwość wniesienia przez organ sprzeciwu. Nieskorzystanie z możliwości jego wniesienia nie wymaga podejmowania przez organ żadnego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 127 § 1 kpa odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnych. Od pisma informującego inwestora o nieskorzystaniu przez organ z możliwości wniesienia sprzeciwu czy informującego go o przyjęciu zgłoszenia nie ma możliwości wniesienia odwołania. Jest to przypadek niedopuszczalności odwołania z tzw. przyczyny przedmiotowej tj. braku przedmiotu zaskarżenia. Okoliczność ta winna jednak skutkować wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania ( art. 134 kpa ), a nie podjęciem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego ( art. 138 § 1 pkt 3 kpa ). W wyroku z dnia 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92/S ( teza wyroku z glosą B. Adamiak, OSP 1993, Nr 9, poz. 178 ) NSA przyjął: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania ( art. 134 kpa )". Należy wyjaśnić organowi, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest procesowym załatwieniem sprawy i oznacza, że postępowanie odwoławcze w ogóle nie jest uruchamiane. Natomiast decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest wydawana w sytuacji gdy wniesienie odwołania jest dopuszczalne ( istnieje przedmiot zaskarżenia ), jednak z uwagi na zaistniałe okoliczności zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania ( art. 105 § 1 kpa ), co ma miejsce w szczególności gdy strona cofnie odwołanie, bądź organ ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Wskazane przez Sąd uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem winna być ona zakończona przez organ innym rozstrzygnięciem – postanowieniem o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, co organ winien uczynić ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej. Z uwagi na powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżoną decyzję i na mocy art. 200 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania. Na zakończenie należy skarżącej wyjaśnić, że przepisy Prawa budowlanego stosowane przez organy administracji publicznej nie dają materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania sporów i konfliktów właścicielskich. Powołując się na fakt wieloletniego posiadania nieruchomości, ale nie legitymując się orzeczeniem sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia skarżąca nie może skutecznie domagać się od organu nie wydawania pozwoleń na wykonywanie robót budowlanych przez właściciela ujawnionego w księdze wieczystej. W niniejszym postępowaniu zatem nie miały znaczenia okoliczności wskazane w skardze. Sąd administracyjny nie był też władny w przedmiotowym postępowaniu kontrolując zaskarżoną decyzję rozstrzygnąć kwestii dotyczącej prawidłowości wykonywanych przez inwestora na podstawie zgłoszenia z dnia 17 marca 2008 r. robót budowlanych, ani ustalić czy przyjęcie zgłoszenia do wiadomości przez organ, a raczej nie wniesienie przez niego sprzeciwu do zgłoszenia było prawidłowe czy też nie, czego w istocie domagała się skarżąca w złożonej skardze.