II SA/Gd 46/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaopiniowania projektu podziału działki oddala skargę. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 14 czerwca 2005 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 123 § 1 Kpa zaopiniował pozytywnie proponowany przez A Sp. z o.o. w G., wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] obr. [...], wpisana w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Gdańsku pod nr KW [...], stanowiąca własność E. K., M. S. i J. S. oraz nr [...] obr. [...], wpisana w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Gdańsku pod nr KW [...], stanowiąca własność M. C. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wstępny projekt podziału tych działek był już zaopiniowany pozytywnie postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 4 października 2004r. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w dniu 7 kwietnia 2005 r., po rozpoznaniu sprawy na skutek zażalenia uczestników postępowania. Postępowanie dotyczące ponownego zaopiniowania wstępnego projektu podziału zostało wszczęte pismem z dnia 20 maja 2005r. Jedna ze stron wniosła uwagi dotyczące trybu postępowania podziałowego w przypadku braku zgody właściciela nieruchomości i w tym zakresie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 13 czerwca 2005 r. Organ stwierdził, że przedstawiony do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], [...], [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 23 maja 2002 r., (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 48 z dnia 17 lipca 2002 r., poz. 1177). Na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w planie zagospodarowania przestrzennego (w jego części graficznej i tekstowej) wskazano tereny przeznaczone pod poszerzenie istniejącej ulicy (drogi gminnej) [...] do kategorii ulicy lokalnej (do szerokości w liniach rozgraniczających 14-22 m). Poszerzenie tej ulicy o szerokości 5 m uznano za niezbędne z uwagi na konieczność realizacji infrastruktury technicznej oraz zapewnienia dojazdu do sąsiednich terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Projektowane działki oznaczone numerami [...] i [...] przeznaczone zostały pod poszerzenie ulicy [...] - ulicy lokalnej. Natomiast projektowane działki nr [...] i [...] przeznaczone zostały pod: zieleń dostępną i wody chronione - zbiornik retencyjny. M. C. oraz M. i J. S. wnieśli zażalenia na powyższe postanowienie. M. C., właściciel działki nr [...], zakwestionował twierdzenie organu o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], [...], [...]. Wskazał, że w powołanych planach zagospodarowania przestrzennego nie była naniesiona ani droga ani zbiornik retencyjny. Jego działka jest działką rolną i z tego tytułu otrzymuje on co roku dopłaty. Pozbawienie go gruntów spowoduje straty w postaci utraty środków finansowych. Wstępny projekt rażąco narusza jego interesy i jest sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego. M. i J. S., współwłaściciele działki nr [...], zarzucili niezgodność postanowienia z prawem. Organ prowadził postępowanie w sprawie podziału ich nieruchomości na wniosek prywatnego przedsiębiorstwa A, które nie miało tytułu prawnego do wystąpienia z takim wnioskiem. A Sp. z o.o. ustosunkowując się do zażaleń wskazało, że zarówno droga gminna przeznaczona pod poszerzenie do kategorii drogi lokalnej, jak i zbiornik retencyjny są uwidocznione w części graficznej i tekstowej planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą RM z dnia 23 maja 2002 r. Spółka jest ujawniona w księgach wieczystych jako użytkownik i współużytkownik wieczysty działek [...], [...] i [...]. Ponadto, A Sp. z o.o. na mocy art. 97 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma interes prawny w podziale przedmiotowych działek, ponieważ istniejąca droga jest drogą dojazdową do terenów inwestycji Spółki, na których ma powstać osiedle domów jednorodzinnych "[...]". Realizacja docelowej ulicy [...] nie jest ujęta w planach inwestycyjnych Gminy na najbliższe lata, a zamiarem A Sp. z o.o. jest wybudowanie powyższej drogi na własny koszt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29 listo-pada 2005 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa oraz art. 93 ust. 1, 2 i 4 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje, stosownie do właściwości - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust.4). Zgodność podziału z planem zagospodarowania przestrzennego jest tylko jednym z warunków jego zatwierdzenia. Niezbędnym warunkiem jest ponadto odpowiedni wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Z wnioskiem o wydanie postanowienia o zgodności projektu podziału działek nr [...] obr. [...] i [...] obr. [...] w celu wydzielenia pasa drogowego z miejscowym planem zagospodarowania, wystąpiła A Spółka z o.o. Na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, kto jest legitymowany do złożenia wniosku o podział nieruchomości. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest jednak pogląd, że z wnioskiem takim może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, a więc właściciel lub użytkownik wieczysty ( wyrok SN z dnia 25 maja 1995 r., III ARN 16/95). Wnioskodawca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowych nieruchomości, o podział których złożył wniosek. Zatem nie ma on ustawowego umocowania do inicjowania postępowań podziałowych i nie może skutecznie wnioskować o wszczęcie takiego postępowania. Wnioskodawca ma co najwyżej interes faktyczny w wydzieleniu pasa drogowego prowadzącego m.in. do działek nr [...], [...] i [...], których jest użytkownikiem wieczystym. A Sp. z o.o. nie mając żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, tj. działki nr [...] i [...], nie ma tym samym interesu prawnego. Organ odwoławczy wskazał również na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1993 r. (sygn. akt II ARN 58/93), w którym wypowiedziano pogląd, iż nie może występować z takim wnioskiem jednostka, która na ewentualnie wywłaszczonych terenach, gdyby postępowanie było wszczęte z urzędu, zamierza przeprowadzić inwestycję. Skoro postępowanie zostało przez organ pierwszej instancji wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, to Kolegium obowiązane było uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe. A Sp. z o.o. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie prawa materialnego w tym art. 93 i 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niesłuszne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości, podczas gdy wniosek dotyczy podziału w celu wydzielenia pasa drogowego ulicy [...], który ma bezpośredni wpływ na prawa skarżącego wynikające z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę osiedla domów jednorodzinnych. Zakończenie budowy i eksploatacja inwestycji są zatem bezpośrednio związane z zakończeniem inwestycji drogowej przy ulicy [...]. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie, że postępowanie w sprawie podziału, a tym bardziej w sprawie zaopiniowania zgodności projektu podziału może być prowadzone z urzędu. Z chwilą wydania zaskarżonego postanowienia, nabrało ono znaczenia jak postanowienie wydane z urzędu, niezależnie od tego, że z wnioskiem wystąpił skarżący. Ponadto zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na mylnym przyjęciu, że postępowanie dotyczy wniosku o podział nieruchomości na wniosek skarżącego. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nigdy nie wnosił o wszczęcie postępowania w sprawie podziału nieruchomości należącej do innej osoby. Zwracał się jedynie do Prezydenta Miasta o wszczęcie takiego postępowania z urzędu, w związku z czym został zobowiązany do złożenia m.in. opinii o zgodności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wykonaniu tego zobowiązania wystąpił do właściwego organu o zaopiniowanie przedłożonego projektu podziału. Zaopiniowanie powyższego projektu nastąpiło przy pełnej świadomości organu, że postępowanie podziałowe zostanie wszczęte z urzędu, co wynika z pisma Urzędu Miejskiego z dnia 21 maja 2004 r. Skarżący stwierdził, że posiada interes prawny, albowiem z jednej strony został zobligowany do wykonania czynności objętej wnioskiem, a z drugiej, jako inwestor budowy osiedla mieszkaniowego i drogi dojazdowej, aby uzyskać tytuł prawny do terenu umożliwiający rozpoczęcie robót drogowych będących celem publicznym i uzyskać pozwolenie na budowę, posiada interes prawny w tym, aby właściwy organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności te zostały w zaskarżonym postanowieniu pominięte, a znaczna część uzasadnienia jest poświęcona kwestii dotyczącej umocowania skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o podział przedmiotowej nieruchomości, co nigdy nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Kolegium stwierdziło, że postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości nie było wszczęte i prowadzone z urzędu. W aktach sprawy znajduje się bowiem wniosek skarżącego z dnia 9 maja 2005 r. o wydanie postanowienia o zgodności projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania (k.14 akt administracyjnych sprawy). Pismo to nie zawiera w swej treści wniosku o podjęcie takiego postępowania z urzędu przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przede wszystkim stwierdzić należy, że postanowienie organu pierwszej zostało wydane na wniosek A Sp. z o.o. Wynika to zarówno z treści postanowienia, jak i zawiadomienia z dnia 20 maja 2005r. o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się również wniosek skarżącego A Sp. z o.o. z dnia 31 maja 2004r. i z dnia 9 maja 2005r. o wydanie postanowienia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania projektu podziału działek nr 91 i 92. Skarżący upatruje swój interes prawny w tym, że wydzielenie pasa drogowego ulicy [...] ma bezpośredni wpływ na jego prawa wynikające z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę osiedla domów jednorodzinnych. Zakończenie budowy i eksploatacja tej inwestycji są w ocenie skarżącego bezpośrednio związane z zakończeniem inwestycji drogowej przy ulicy [...]. Zasady podziału nieruchomości i tryb postępowanie w sprawie podziału nieruchomości uregulowane zostały w przepisach art. 92 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543). Podstawową przesłanką dopuszczalności podziału jest zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego, a dokonuje się go na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Stosownie do treści art. 93 ust. 4 i 5 tej ustawy zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie zawierające opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym dotyczy więc jednej z kwestii rozstrzyganych w toku postępowania o podział nieruchomości. W sprawie podziału mamy bowiem do czynienia z dwoma etapami postępowania, a mianowicie opiniowaniem wstępnego projektu podziału nieruchomości i zatwierdzeniem podziału nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2000r. sygn. akt I SA 1292/00, baza LEX nr 77631). Art. 97 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący winien dołączyć m.in. dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości. Prawidłowy jest więc pogląd organu odwoławczego, że podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, a osoba nie posiadająca takiego tytułu nie może skutecznie żądać podjęcia przez organ czynności w sprawie podziału nieruchomości, w tym czynności polegających na wydaniu opinii o możliwości podziału, która to stanowi wstępny etap postępowania w sprawie podziału nieruchomości. W art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały natomiast sytuacje, w których podziału nieruchomości można dokonać z urzędu. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek A Sp. z o.o. z dnia 31 maja 2004r. Po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydanego przez organ I instancji postanowienia skarżący złożył kolejny wniosek z dnia 9 maja 2005r., w którym wniósł o wydanie postanowienia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego projektu podziału działek położonych w G. nr [...] obr. [...] zapisanej w KW [...] oraz nr [...] obr. [...] zapisanej w KW [...]. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest M. C., zaś współwłaścicielami działki nr [...] E. K. oraz J. S. i M. S. Prawidłowo zatem uznał organ odwoławczy, że skarżąca Spółka nie posiadając tytułu prawnego do działek nr [...] i [...] nie może skutecznie wnosić o dokonanie jej podziału, ani też o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego jednolicie przyjmuje się, że interesu prawnego w takim postępowaniu nie można wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek ani z innych tytułów do nieruchomości /np. dzierżawy/. Interesu prawnego nie można też wyprowadzić z zamiaru kupna nieruchomości objętej podziałem, jak również z niezbędności podziału do prawidłowego funkcjonowania inwestycji na sąsiednich nieruchomościach. Wskazać przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skargi nie można uznać, że postępowanie w sprawie prowadzone było z urzędu. Wprawdzie z załączonego do skargi pisma z dnia 21 maja 2004r. wynika, że wszczęcie postępowania podziałowego uzależniono od przedłożenia przez inwestora opinii o zgodności projektu z planem, stąd też wniosek skarżącego w niniejszej sprawie. Jednakże postępowanie w sprawie podziału przedmiotowych działek nie zostało wszczęte z urzędu. Z informacji udzielonej na żądanie Sądu wynika natomiast, że postępowanie w sprawie zaopiniowania projektu podziału zostało wszczęte z urzędu dopiero w 2006 roku (vide pismo UM z października 2006r., k. 46 akt sprawy). Dla oceny zaskarżonego postanowienia istotne znaczenie ma ustalenie, w jakim trybie rzeczywiście prowadzone było postępowanie, a nie jak mogłoby się ono toczyć. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odniesieniu do przedmiotowych działek postępowanie mogło zostać wszczęte z urzędu. Jednakże organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek podmiotu nieuprawnionego. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżone zażaleniem postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.