II SA/Gd 46/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Wandy Antończyk (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. W. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 18 grudnia 2012r r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2012r. nr [...], orzekającą o wniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego zlokalizowanego na dz. nr [...] w gminie P. G. objętego zawiadomieniem o zakończeniu budowy doręczonym w dniu 30 kwietnia 2012r. Budynek, którego dotyczyło zgłoszenie został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lipca 1997r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2012r. C. i M. W. złożyli w organie I instancji zawiadomienie o zakończeniu budowy wyżej opisanego budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia 7 maja 2012r. wydanym na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) organ nałożył na skarżących obowiązek dostarczenia brakujących dokumentów dotyczących budynku wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz z planem zagospodarowania działki. Organ I instancji decyzją z dnia 18 maja 2012r., zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy budynku wobec stwierdzenia zmian polegających na wykonaniu dodatkowego wiatrołapu od strony wschodniej budynku w wyniku czego nastąpiło odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmianie uległa kubatura oraz powierzchnia zabudowy obiektu, nadto wykonanie przez inwestora instalacji wodnej z budynku zlokalizowanego na działce nr [...] do budynku objętego pozwoleniem, przechodzącej przez działki nr [...], miało wpływ na zmianę zagospodarowania działki. Rozpoznając sprawę w związku z odwołaniem od decyzji organu I instancji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisu art.57 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącego o dokumentach, które inwestor zobowiązany jest przedłożyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a następnie przepis art. 54 Prawa budowlanego stanowiący, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Nadto organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 36 a Prawa budowlanego, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Organ II instancji działając na podstawie art. 136 kpa zlecił w dniu 30 sierpnia 2012r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego uzupełnienie materiału dowodowego o archiwalne akta zawierające projekt budowlany oraz pozwolenie na budowę budynku oraz precyzyjne określenie dokonanych przez inwestorów istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę i od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ramach uzupełnienia materiału dowodowego organ I instancji w dniu 19 października 2012r. przeprowadził oględziny nieruchomości, w trakcie których dokonano pomiarów budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...]. Z ustaleń organu I instancji wynika, że projekt budowlany budynku przewidywał wykonanie zadaszenia podpartego na słupkach przed wejściem do budynku. Inwestor do przedmiotowego budynku dodatkowo wykonał wiatrołap od strony wschodniej, o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 3,95mx2,39m, w wyniku czego zmianie uległa kubatura oraz powierzchnia zabudowy obiektu. Organ I instancji ustalił również, że zmieniły się wymiary zewnętrzne budynku- inwestor zrealizował budynek o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 14,78mx15,08m, z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika natomiast, że wymiary zewnętrzne budynku miały wynosić w rzucie poziomym 13,10 x14,65m. Ponadto z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że na terenie działki przewidziane było wykonanie studni lub przyłącza wodociągowego w przypadku wykonania sieci wodociągowej, natomiast inwestor wykonał instalację wodną z budynku zlokalizowanego na dz. nr [...], do budynku objętego pozwoleniem, przechodzącą przez działki nr [...] co stanowi odstępstwo, które wpłynęło na zmianę planu zagospodarowania działki. Wskazano, że w takiej sytuacji oświadczenie kierownika i projektanta M. W., iż w trakcie realizacji budowy nie stwierdzono istotnych zmian w budynku i planie zagospodarowania działki jest niezgodne ze stanem faktycznym. W ocenie organu odwoławczego dokonanie ww. zmian nieuwzględnionych w zatwierdzonym projekcie, które spowodowało zmianę powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku oraz zmianę planu zagospodarowania działki stanowi istotne odstępstwo określone w art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego. Fakt zrealizowania obiektu z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę uzasadniał wniesienie sprzeciwu w oparciu o przepis art. 54 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowości w postępowaniu organu nadzoru I instancji polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przed upływem terminu na złożenie dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia 7 maja 2012r. Ostatecznie jednak organ odwoławczy uznał, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, tym bardziej że organ odwoławczy zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania w trybie art. 136kpa., które potwierdziło fakt istotnego odstąpienia przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że fakt dokonania istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę w trakcie realizacji budynku mieszkalnego obliguje organ nadzoru do wniesienia sprzeciwu w oparciu o powołany przepis art. 54. W konsekwencji organ nadzoru ma obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Po przeprowadzeniu tego postępowania inwestor winien wystąpić o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu. W skardze na powyższą decyzję C. W. i M. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, przy czym swoje żądania zawarte w skardze ograniczyli do sprawy dotyczącej wniesionego sprzeciwu k-43 ( pierwotnie w skardze powołano się na sprawę dotyczącą samowoli budowlanej dotyczącej budynku gospodarczego). W skardze skarżący powołali się na argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując że inwestycja była realizowania na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Skarżący wskazali, że nie negują faktu wykonania dodatkowego wiatrołapu poprzez obudowanie podcienia ścianką 12cm grubości i wykonania instalacji zasilającej wodę z budynku na działce nr [...]. Odnośnie wykonania obudowy podcienia skarżący podnieśli, że obudowa ta nie wpłynęła na zmianę kubatury i powierzchni zabudowy w stosunku do projektu. Skarżący złożyli rysunki rzutu parteru i elewacji dokonując jednocześnie wyliczenia powierzchni zabudowy i kubatury budynku wynikających z wprowadzonej zmiany. Analiza ta wykazała, że zmiana ta zmniejszyła powierzchnię zabudowy o 2,08m i kubatury o 1, 53m w stosunku do projektu. Powołując się na powyższe podnieśli, że wprowadzona zmiana nie doprowadziła do istotnych zmian w stosunku do projektu budowlanego polegających na zmianie powierzchni zabudowy i kubatury budynku. Jednocześnie skarżący podnieśli, że zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie powierzchnia podcienia wchodzi w całości do powierzchni kubatury. Podniesiono, że zabudowa podcienia zapobiega tworzeniu zasp śniegu przy wiatrach północni-wschodnich. Odnośnie przeprowadzenia sieci wodociągowej skarżący wskazali, że z uwagi na konieczność budowy 85mb magistrali wodociągowej o przekroju 110 w ulicy T., na którą skarżący nie posiadali środków finansowych, wybudowano dopuszczoną projektem studnię, jednakże woda z niej pobierana nie nadawała się do instalacji z uwagi na duże zażelezienie. Powyższe spowodowało, że skarżący zmuszeni zostali do wykonania prowizorycznego zasilania w wodę z budynku syna na działce o aktualnym numerze [...]. Skarżący podnieśli, że tymczasowa instalacja nie naruszała praw osób trzecich i przebiegała po działce [...] stanowiącej własność skarżących przed jej podziałem. Rozwiązanie to skarżący uważali za tymczasowe. Jednocześnie skarżący zarzucili, że twierdzenie organu, iż zrealizowany został budynek 14,78x15, 08, to jest o powierzchni 222,88mkw jest fikcją widoczną na zdjęciach satelitarnych, organ powołał się na nieistniejące wymiary 13,10x14,65 i 14,75x15,08. Według projektu powierzchnia wynosiła 144,48mkw w licu surowych ścian. Ustalenia powierzchni nakazane przez organ nie uwzględniły tynku na ścianach oraz ocieplenia styropianem. Brak uwzględnienia tych uwag był powodem odmowy podpisania notatki ustalającej wymiary, a powierzchnia winna być dodatkowo pomniejszona o 2, 08mkw w związku z zabudową podcienia W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w niniejszym stanie faktycznym jest, iż inwestorzy C. I M. W. budynek mieszkalny zrealizowali na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lipca 1997r. W dniu 20 kwietnia 2012r. inwestorzy złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy. W dniu 18 maja 2012r, organ I instancji wniósł w drodze decyzji i w terminie, sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku mieszkalnego. Materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy był art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią przepisu art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenia na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu. Przepis art. 54 nie określa przesłanek wniesienia sprzeciwu. W sytuacji gdy podstawą wniesienia sprzeciwu jest ustalenie, że inwestor wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to konieczne jest wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 51 mającego na celu doprowadzenie robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem, tak jak to prawidłowo ustalił organ odwoławczy. Zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. W rozpoznawanej sprawie decyzja o wniesieniu sprzeciwu była uzasadniona albowiem jak to prawidłowo ustaliły organy, inwestorzy przy realizacji budynku dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z dnia 23 lipca 1997r. Treść decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z ustaleniami zawartymi w projekcie budowlanym decyduje o zakresie udzielonego pozwolenia na budowę . Przedłożony w rozpatrywanej sprawie projekt budowlany wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę w zakresie dotyczącym instalacji zawiera następujący zapis woda- z ujęcia własnego studnia kopano-wiercona, a po wykopaniu sieci z sieci zewnętrznej. Inwestorzy wprowadzili natomiast zmiany nie przewidziane w projekcie. W związku z wybudowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w B., przy ul. T. nastąpiła zmiana planu zagospodarowania działki poprzez wykonanie instalacji wodnej do budynku objętego pozwoleniem z budynku nr [...], przy czym instalacja ta przechodzi dodatkowo przez działki nr [...]. Wybudowanie przewidzianej projektem studni nie ma wpływu na powyższą ocenę, skoro ostatecznie doprowadzenie wody następuje poprzez dokonanie zmiany nieprzewidzianej w dokumentacji projektowej. Natomiast Sąd podzielił zarzuty skarżących, iż zmiana polegająca na zabudowie wiatrołapu (zw. przez skarżących podcieniem) nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Z przedłożonych przez skarżącego wyliczeń dotyczących powierzchni zabudowy podcienia według projektu i po jego zabudowie na wiatrołap wynika, że zmiana ta nie zmieniła w sposób istotny powierzchni zabudowy oraz kubatury i powierzchni zabudowy- zgodnie z przedłożonymi wyliczeniami nastąpiło nieznaczne zmniejszenie kubatury i powierzchni zabudowy spowodowanej ww. zmianą. Nadto skarżący zasadnie podnosił, że zgodnie z przepisem §3 pkt 24a ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury do kubatury budynku wlicza się kubaturę prześwitów przejazdów, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku (np. loggie, ganki, podcienie). W konsekwencji stwierdzić należy, że spowodowane obudową i w konsekwencji wykonaniem dodatkowego wiatrołapu zmiany nie spowodowały istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokonanie ww. zmian nieuwzględnionych w projekcie, które spowodowało zmianę powierzchni zabudowy oraz zmianę planu zagospodarowania działki, stanowi istotne odstępstwo określone w art. 36 a ust. 5 pkt 1 i 2. Powyższe twierdzenie nie znajduje uzasadnienia w zakresie dotyczącym powierzchni zabudowy. Organ powołał się na większe wymiary budynku od przewidzianego w projekcie, jednakże z dokonanego przez skarżącego wyliczenia wynika, że ewentualne zmiany w tym zakresie (większa powierzchnia zabudowy) nie zostały spowodowane zabudową wiatrołapu. Jednakże powyższe kwestia może być przedmiotem wyjaśnienia w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Podkreślić bowiem należy, że nawet przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku uregulowanego w art. 54 Prawa budowlanego i brak sprzeciwu nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego i nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Brak decyzji o wniesieniu sprzeciwu i skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy nie może stanowić przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę, albowiem przepisy prawa budowlanego nie przewidują okresu przedawnienia dla stwierdzenia przez organ nadzoru wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu na budowę i prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Na konieczność prowadzenia takiego postępowania w sprawie wskazał organ odwoławczy. Winno więc ono być prowadzone z uwagi na ww. odstępstwo związane ze zmianą zagospodarowania działki, co nie wyklucza ponownego ustalenia faktycznej powierzchni zabudowy zrealizowanego budynku, w sytuacji braku akceptacji przez skarżącego protokołu z dnia 19 października 2012r. i wymiarów podanych w uzasadnieniu decyzji. Jednakże Sąd uznał, że powyższe ustalenie może zapaść w postępowaniu prowadzonym w innym trybie, skoro z jednej strony organ prawidłowo ustalił istnienie istotnego odstępstwa od projektu uzasadniającego wniesienie sprzeciwu i w sytuacji, gdy nawet niezgłoszenie sprzeciwu pozwala na prowadzenie takiego postępowania. Tym samym Sąd uznał, że wskazane wyżej uchybienia organu w kwestii oceny stanu faktycznego nie miały wpływu na wynik sprawy. Ostatecznie bowiem zaskarżona decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw, nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.