II SA/Gd 460/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie NSA Stanisław Nowakowski (sp.) WSA Renata Owczarzak Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 6 marca 2001r., na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał U. C. rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową, znajdującego się na działce nr [...] w B., tarasu istniejącego przy tym obiekcie oraz podcienia. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że na wniosek Nadleśnictwa K. w kwietniu 2000r. wszczęto postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy lasu położonego w miejscowości B. gmina K. O wszczęciu postępowania oraz dacie i miejscu przeprowadzenia oględzin zawiadomiono wszystkie jego strony. W dniu 26 lutego 2001 r. organ I instancji, z udziałem właścicielki działki nr [...], przeprowadził oględziny, w toku których ustalono, że znajduje się na niej domek letniskowy o wymiarach 5x8 metrów, wraz z tarasem o wymiarach 1,5x4 m i podcieniem o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 2x5 m. Właścicielka nieruchomości oświadczyła, że przedmiotowy obiekt, nabyła w 1995 r. Od 2000 r. jest ona również właścicielką działki nr [...], na której obiekt ten się znajduje. Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia 3 lipca 1991r. Nr [...] (Urz. Woj. Gd. Nr 15, poz. 120 ze zm.) działka nr [...] położona jest w obrębie B., oznaczonym symbolem RL - tereny lasów. Odwołanie od tej decyzji wniosła U. C., zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego z 1994r. W uzasadnieniu odwołania wskazano na naruszenie art. 2 i 21 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu prawa własności przez nakazanie rozbiórki obiektu, pomimo, iż nie zagraża on życiu ani zdrowiu, nie powoduje zanieczyszczeń środowiska, a wszelkie opłaty z nim związane są uiszczane terminowo i na bieżąco. Odwołująca się zarzucała również, że organ I instancji zaniechał podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 i 8 k.p.a.), jak również zaniechał zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). W szczególności, zdaniem skarżącej, organ nie wyjaśnił, kiedy wybudowano przedmiotowy domek, a jedynie powołano się na umowę kupna tego obiektu z 1995 r. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie okoliczności faktycznych w sprawie, zdaniem skarżącej, może stanowić podstawę do wydania decyzji. Odwołująca wskazała, iż organ pierwszej instancji poprzestał jedynie na opisie stanu zastanego w czasie przeprowadzenia dowodu z oględzin. Na tej podstawie organ uznał, iż obiekt został wybudowany w przed 1 stycznia 1995 r. Skarżąca podniosła także, że wydanie zaskarżonej decyzji stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, niezgodne z przepisami Konstytucji RP (art 21). Zdaniem odwołującej się nie można w sposób automatyczny stosować przepisów ustawy skoro są one niezgodne z aktem o wyższej randze - czyli Konstytucją. Nakaz rozbiórki stanowi istotne ograniczenie prawa własności, bowiem ogranicza możność korzystania z tego prawa, co zgodnie z przepisami Konstytucji, jak i z definicją prawa własności, zawartą w art. 140 k.c. nie może się ostać. Ponadto decyzja nakazująca rozbiórkę jest również niezgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego, a zwłaszcza zasadą proporcjonalności. Nie uwzględniając argumentów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 21 stycznia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając faktyczną i prawną podstawę jej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ administracji wskazał, że w trakcie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji ustalono, że przedmiotowy domek letniskowy został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W tym zakresie wynikało to z całości akt administracyjnych, w których znajduje się oświadczenia małżonków K., poprzednich właścicieli zarówno obiektu budowlanego, jak i działki nr [...], iż domek ten zbudowano w 1992 r. Wskazano, że zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. jest prawidłowe w każdym przedziale czasowym poprzedzającym datę wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. (1 stycznia 1995r.), gdyż przepis ten odnosi się do obiektów wybudowanych "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Niezgodność ta poległa na braku zezwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ, który to wymóg obowiązywał w stosunku do przedmiotowego obiektu niezależnie od wersji ustaw Prawo budowlane obowiązujących w latach 1960-1972, przyjętych jako okres powstania obiektu. Po rozpatrzeniu powyższej przesłanki, brane były pod uwagę ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Nakaz rozbiórki zostaje wydany w przypadku stwierdzenia obu tych przesłanek jednocześnie. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przywołanym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, oznaczony symbolem RL, stanowi las, a zatem nie jest dopuszczalna jego zabudowa. Uzasadniało to wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Zarzut, że wydanie zaskarżonej decyzji jest niezgodne z przepisami Konstytucji RP nie znajduje potwierdzenia w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999r., który orzekł o zgodności z Konstytucją art.48 Prawa budowlanego z 1994r., bezsprzecznie bardziej restrykcyjnego niż przyjęty w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji art.37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., dający możliwość legalizacji obiektu w przypadku zgodności z funkcją określoną w planie zagospodarowania przestrzennego. U. C. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której ponowiła zarzuty odwołania. Skarżąca wskazała również, że ustalenie organu, co do obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia 3 lipca 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 15 poz. 120 ze zm.) oparte jest na przepisach prawa wydanych z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Należy wskazać, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalono pięcioletni okres przejściowy, w którym miały obowiązywać plany uchwalone pod rządami poprzednich ustaw. Przepis ten był kwestionowany w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich złożonej do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał uznał wprowadzenie tego przepisu za dopuszczalne podkreślając w uzasadnieniu, że z uwagi na długotrwałą procedurę uchwalania planów taki okres przejściowy jest dopuszczalny. - Wyrok TK z 5 grudnia 1995 w sprawie K 6/95. Należy jednakże wskazać, że przedłużenie tego okresu przejściowego o kolejne 2 lata (a potem kolejne przedłużenie tego okresu o następny rok ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. Dz. U. nr 154 poz. 3804 o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) prowadzi do sytuacji, gdy stan "przejściowy" stał się w istocie stanem permanentnym. Należy podkreślić, iż zarówno poprzednia, jak i obecna ustawa nowelizująca ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym zostały formalnie opublikowane (i weszły w życie) w ostatnim dniu obowiązywania pięcioletniego okresu przejściowego. Faktycznie Dziennik Ustaw ukazał się kilka tygodni później. Taki sposób wprowadzenia niezwykle istotnych dla wykonywania prawa własności ustaw jest oczywistym naruszeniem zasady zaufania obywateli do państwa wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego usytuowanej w art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeniach wskazywał, iż konieczne jest zapewnienie odpowiedniego \acatio legis zwłaszcza w wypadku regulacji, które mogą istotny wpływ dla decyzje obywateli o długofalowych skutkach. W momencie wygaśnięcia planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca w dniu 1 stycznia 2000 r. miała prawo do zalegalizowania wzniesionego przez siebie budynku. Przedłużenie obowiązywania planów wskazaną ustawą pozbawiło skarżącą tego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. , Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których! skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z wyjątkiem art. 48 dotyczącego nakazu rozbiórki. Do takich obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do, których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państw bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji; państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dla wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na wskazanej wyżej podstawie muszą być spełnione dwie przesłanki: * obiekt musi być wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy; * obiekt został zrealizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.; W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995r. Przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do § 44 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę nie wymagała, między innymi, budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Rozporządzenie to nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji obiektu letniskowego i to niezależnie od tego, jakiej był on konstrukcji. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa uzyskania pozwolenia na budowę wymagała również "gruntowna przebudowa" przedmiotowego obiektu budowlanego, jakiej dokonali skarżący w 1994r., stawiając na działce [...] nowy w istocie obiekt budowlany, co wynika z dokumentacji fotograficznej. Ponadto stosownie do art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. za "obiekty budowlane" rozumiano stałe i tymczasowe budynki oraz inne stałe lub tymczasowe budowle. Natomiast za "budowę" rozumiano wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę lub rozbudowę (art. 2 ust. 2). "Robotami budowlanymi" w rozumieniu tej ustawy były prace polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego domku letniskowego inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten ceł zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa wybudowanie domku letniskowego bez pozwolenia na budowę, oraz jego przebudowa w 1994r., nastąpiły niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia 3 lipca 1991r.(Dz. Urz. Woj. Gd Nr 15 poz. 120 ze zm.) działka nr [...], na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt oznaczona jest symbolem RL - tereny lasów, a zatem niedopuszczalna jest na niej realizacja jakichkolwiek obiektów budowlanych. Skoro więc obiekt postawiono z naruszeniem przepisów, tj. bez pozwolenia na budowę i na terenie nie przewidzianym pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to organ zobowiązany był do wydania obligatoryjnej decyzji o nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. i art. 52 Prawa budowlanego z 1994r. decyzja o nakazie rozbiórki może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Prawidłowo zatem nakaz rozbiórki skierowano do skarżącej, która na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. wstąpiła we wszystkie prawa osoby, od której nabyła nakłady związane z wybudowaniem pierwotnego obiektu letniskowego, o nieuregulowanej sytuacji prawnej, jej ewentualne roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym (por. art. 2 § 1 k.p.c). Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nie wyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności wskazać należy, że organ prawidłowo określił okoliczności dotyczące wybudowania przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę, termin jego budowy oraz pozostałe elementy niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa własności skarżących (art. 21 Konstytucji) wskazać należy, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosownie do art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowa obiekt budowlany jest aktem prawa miejscowego. Jest on zatem źródłem prawa obligującym do jego zastosowania organy działające na tym terenie. Nie przewiduje on możliwości wybudowania na przedmiotowej działce domku letniskowego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 1974r. wydawany jest, gdy zaistnieją co najmniej dwie przesłanki z art. 37 § 1 ustawy czyli, gdy wbrew obowiązującym przepisom nie uzyskał pozwolenia na budowę oraz gdy w sposób sprzeczny z ustaleniami planu, jako prawa miejscowego, inwestycja znajduje się na terenie nie przewidzianym pod zabudowę. Ta druga przesłanka nie jest uzależniona od daty posadowienia obiektu ale od faktu, że znajduje się on na terenie do tego nie przeznaczonym w dacie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Przywołany w skardze przepis art. 140 k.c. w sposób jednoznaczny stanowi, że właściciel może korzystać ze swojego prawa własności lecz wyłącznie w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Jedną z tych ustaw jest przytoczona wyżej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz poprzednio obowiązująca z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która również w art. 6 przewidywała, że działalność wpływająca na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji (warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), niezgodne z ustaleniami planów miejscowych były nieważne z mocy prawa. W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, zatem niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy, a ponadto znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia prawa własności skarżącej poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) oddalił skargę.