II SA/Gd 460/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi i gleby oddala skargę. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2004 r. Starosta odmówił wpisania działek: nr [...] w T. przy ulicy W., nr [...] i [...] w T. przy ulicy Al. S., nr [...], [...] w P. przy ulicy S., nr [...], [...], [...], [...] w G. przy ulicy K. – do rejestru terenów, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 1 lipca 2004 r. wpłynęło do niego zgłoszenie A S.A. w sprawie umieszczenia w rejestrze terenów, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby w/w działek. Po zapoznaniu się z jego treścią organ wezwał wnioskodawcę do przedstawienia w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania wyników badań, które zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw stanowią dowód potwierdzający fakt zanieczyszczenia. Zdaniem organu nadto dowodem potwierdzającym fakt zanieczyszczenia mogą być wyłącznie wyniki badań z okresu przed przejęciem gruntów w użytkowanie wieczyste przez A S.A., gdyż dokumentują one nie tylko fakt zanieczyszczenia ale także wykazują, że sprawcą jego był podmiot władający poprzednio, tj. przed wnioskodawcą powierzchnią ziemi. W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca wniósł pismo z prośbą o zawieszenie postępowania, z którego treści wynikało, że nie posiada on przedmiotowych badań. W tej sytuacji organ uznał, że nie wykazano faktu zanieczyszczenia gruntu, ani też, że jego degradacja nastąpiła przed przejęciem ternu przez A S.A., co zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy skutkuje odmową przyjęcia zgłoszenia. W odwołaniu od powyższej decyzji A S.A. w P. wniósł o uchylenie decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że odwołujący w piśmie z dnia 27 lipca 2004 r. zwrócił się o przedłużenie terminu do nadesłania wyników badań, gdyż żądanie uzupełnienia materiału dowodowego w tak krótkim czasie naruszało słuszny interes strony. Odwołujący podkreślił, że w art. 12 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw dał organowi rok czasu na podjęcie decyzji w sprawie przyjęcia lub oddalenia zgłoszenia. Oznacza to, zdaniem odwołującego, że założył potrzebę dłuższego – niż stanowi k.p.a. – rozpatrywania sprawy ze względu na konieczność wykonywania badań hydrogeologicznych lub sięgania do archiwum. Nadto odwołujący wskazał, że w art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy nie sprecyzowano z jakiego okresu badania należy dostarczyć dla skutecznego złożenia wniosku, mają one jedynie potwierdzić fakt występowania zanieczyszczenia. Dopiero dalsze postępowanie winno doprowadzić do ustalenia, kto był sprawcą zanieczyszczenia. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 kwietnia 2005 r. nr [...] zaskarżoną decyzję uchyliło w całości i orzekło o odrzuceniu zgłoszenia A S.A. w P. w sprawie spowodowania zanieczyszczenia ziemi przez B S.A. na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w T., nr [...], nr [...] położonych w P. oraz nr [...], [...], [...] i [...] położonych w G. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na treść art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Organ jednocześnie podkreślił, iż zgodnie z cytowanym przepisem ustawy, zgłoszenia o zanieczyszczeniu dokonanym przez inny podmiot dokonuje władający powierzchnią ziemi, którym jest właściciel nieruchomości bądź podmiot ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako władający (art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska). Z wypisu z rejestru gruntów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że władającym jako użytkownik wieczysty przedmiotowych nieruchomości jest A S.A. w siedzibą w Płocku, a zatem to ten podmiot był zobowiązany do zgłoszenia w wymaganym terminie – do dnia 30 czerwca 2004 r. o zanieczyszczeniu tychże nieruchomości. Z akt sprawy jednocześnie wynika, że do zgłoszenia nie dołączono wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby, ani też nie przedłożono ich na wezwanie organu w wyznaczonym terminie. Zdaniem Kolegium, wyniki badań winny być załączone do zgłoszenia, a zatem muszą być złożone w organie w terminie do 30 czerwca 2004 r. Konsekwencją zaś braku złożenia tych badań jest odrzucenie zgłoszenia. Tymczasem organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie o odmowie wpisania przedmiotowych działek do rejestru terenów, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby. Organ odwoławczy zatem uznał, że treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest niezgodna z przepisami art. 12 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy, zgodnie z którymi starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze, ale z zastrzeżeniem ust. 4, który z kolei uprawnia organ do odrzucenia w drodze decyzji zgłoszenia w przypadku, gdy nie spełnia warunków ustawy. Oznacza to tym samym, że wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie w sprawie jest wadliwe i jako takie zostało uchylone, a jednocześnie organ odwoławczy orzekł stosownie do treści art. 12 ust. 4 powołanej ustawy, tj. o odrzuceniu zgłoszenia. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że termin roczny, o którym mowa w art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw jest terminem dającym możliwość organowi administracji wydania decyzji o odrzuceniu zgłoszenia. Po jego upływie zgłoszenie nie może zostać odrzucone i odpada obowiązek rekultywacji po stronie zgłaszającego zanieczyszczenie. W żadnym razie termin ten nie oznacza przedłużenia terminu załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność wykonania badań, jak tego chce odwołujący. W skardze na powyższą decyzję A S.A. w P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: - norm prawa procesowego – art. 7 i 77 k.p.a., przez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu strony oraz naruszenie obowiązku organów administracji zebrania całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 64 § 2 k.p.a., który za nie uzupełnienie braków w terminie 7 dni przewiduje sankcję w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, - norm prawa materialnego – art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że wyniki badań, o których mowa w tym przepisie musza być wynikami laboratoryjnymi i art. 12 ust. 4 tejże ustawy przez uznanie niedostatecznego uzasadnienia zgłoszenia za niespełnienie warunków ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wbrew dyspozycji przepisów art. 7 i 77 k.p.a. nie umożliwiono stronie przedstawienia w toku postępowania wyników badań, pomimo wniosku o przedłużenie terminu do ich przedłożenia. Zdaniem strony, odrzucenie zgłoszenia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowi rażące naruszenie przepisów procesowych, tym bardziej że wykonanie przedmiotowych badań jest procesem czasochłonnym i wymagającym znacznych nakładów finansowych. Dodatkowo wzywając skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. starosta naruszył dyspozycję art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Zdaniem skarżącego bowiem ustawa nie przesądza jakiego rodzaju wyniki badań należy załączyć do zgłoszenia, a to oznacza, że żądanie przedstawienia wyników powinno być potraktowane jako brak merytoryczny wniosku, podlegający uzupełnieniu w trybie art. 77 k.p.a. Powołanie się w wezwaniu przez starostę na rygor z art. 67 § 2 k.p.a. skutkować winno właśnie pozostawieniem sprawy bez rozpoznania, a nie rozstrzygnięciem merytorycznym, które zapadło w sprawie. Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia dyspozycji art. 12 ust. 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw skarżący podał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przedstawione wyniki badań nie mogą zostać uznane za badania wymagane przepisami tejże ustawy, co skutkuje odrzuceniem zgłoszenia. Zdaniem skarżącego, taki pogląd organu jest niezasadny na gruncie dyspozycji art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Skarżący podniósł, iż przedmiotowe nieruchomości były zanieczyszczone już w dniu ich przejęcia, a na etapie zgłoszenia wystarczające jest stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek niezbędnych dla wszczęcia postępowania, wymienionych w art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy: zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz wywołanie zanieczyszczenia przez inny podmiot. Ustawa mówi jedynie ogólnie o wynikach badań, nie precyzując jakiego rodzaju mają to być badania. Zdaniem skarżącego, w przypadku sektora paliwowego za miarodajne w kwestii stwierdzenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi produktami ropopochodnymi uznać należy naoczne oględziny, stwierdzające występowanie widocznych plam lub wycieków substancji ropopochodnych. Wnioski z takich oględzin mogą być potraktowanie jako wyniki badań w rozumieniu art. 12 ust 2 cytowanej ustawy. Skarżący jednocześnie powołał się na praktykę w zakresie krajowych i zagranicznych przeglądów ekologicznych, zgodnie z którą pierwszym etapem fazy badań są naoczne badania w postaci wizji lokalnej gruntu. Dopiero w razie dalszych wątpliwości co do zakresu ingerencji zanieczyszczeń można przeprowadzić badania laboratoryjne (kolejna – druga faza badania zanieczyszczeń). W ocenie skarżącego zatem, nie przedstawienie wstępnych wyników badań, podobnie jak warunek zanieczyszczenia nieruchomości przez inny podmiot przed datą 1 października 2001 r. nie są warunkami, które skutkują odrzuceniem zgłoszenia w trybie art. 12 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Te warunki mają bowiem charakter instrukcyjny i podlegają wyjaśnieniu w toku postępowania dowodowego. Tym samym, zdaniem skarżącego, nawet jeśli wyniki badań przedstawione przez skarżącego były powierzchowne, to do obowiązków organu należało przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki z art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, do zgłoszenia nie zostały przedstawione żadne wyniki badań. Sprawozdanie z badań powierzchniowych warstwy gruntu na terenie Stacji Paliw A w P. i G. zostały załączone do akt sprawy dopiero w dniu 13 października 2004 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i po upływie ustawowego terminu (który upłynął w dniu 30 czerwca 2004 r.). Zdaniem organu odwoławczego również chybiony jest zarzut naruszenia przepisów procesowych, gdyż z art. 12 ust. 1 i 2 wywnioskować należy, że wyniki badań muszą być załączone do zgłoszenia, a nie przedkładane w terminie późniejszym. Organ odwoławczy jednocześnie przyznał, że wprawdzie wezwanie strony do przedstawienia wyników badań w trybie art. 64 § 2 k.p.a. było chybione, to jednak organ nie pozostawił wniosku bez rozpatrzenia, ale rozpatrzył sprawę merytorycznie przez wydanie decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że zastosowanie wadliwej podstawy prawnej w wezwaniu strony nie stanowiło przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, którą było wadliwe rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że do warunków, o których mowa w art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy nie należą wyniki badań potwierdzające fakt zanieczyszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.) nakłada na władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie gleby lub ziemi, obowiązek dokonania zgłoszenia faktu zanieczyszczenia dokonanego przez inny podmiot. Przepis ten określa zarówno podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia, odsyłając w tym zakresie do dyspozycji art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), zawierającej definicję legalną pojęcia "władający powierzchnią ziemi", a także przesłanki aktualizacji tego obowiązku. Status skarżącego jako władającego powierzchnią ziemi w rozumieniu w/w przepisów nie był w toku niniejszego postępowania kwestionowany przez żadną ze stron. Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 1 powołanej ustawy przesłankami aktualizującymi obowiązek zgłoszenia są: fakt zanieczyszczenia gleby lub ziemi, zaistniały przed dniem wejścia w życie ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, sprawcą zanieczyszczenia musi być inny podmiot niż władający powierzchnią ziemi, przy czym tego ostatniego obciąża analizowany obowiązek. Jednocześnie ustawodawca nakreślił termin końcowy, w jakim zgłoszenie winno zostać wykonane, tj. do dnia 30 czerwca 2004 r. W treści przepisu art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy wskazano również organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia – tj. starostę. W art. 12 ust. 2 ustawy zawarto formalne warunki, jakim powinno odpowiadać zgłoszenia – należy do niego załączyć wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia. Prawidłowe zgłoszenie faktu zanieczyszczenia gleby lub ziemi w trybie art. 12 cytowanej ustawy wyłącza zastosowanie przepisów art. 102 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji oznacza to, że władający powierzchnią ziemi przez wykonanie obowiązku zgłoszenia może uniknąć innego obowiązku – rekultywacji, który ustanowiony został w celu ochrony powierzchni ziemi przed zanieczyszczeniami lub niekorzystnym przekształceniem naturalnego ukształtowania terenu. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wyniki badań, stanowiąc załącznik do zgłoszenia, winny przybrać formę dokumentu, z którego treści musi wynikać, że spełniona jest materialna przesłanka, jaką jest fakt zanieczyszczenia gleby lub ziemi. Zgodzić się należy z argumentacją skarżącego, że ustawodawca nie określił formy, w jakiej należy dokonać badań i utrwalić ich wyniki, ani sposobu ich wykonania, w szczególności – czy muszą to być badania laboratoryjne, czy wystarczy jedynie fakt dokonania oględzin gleby (ziemi). W ocenie Sądu jednak nie ulega wątpliwości, że w każdym przypadku wyniki te winny przybrać formę materialną dokumentu dołączonego do zgłoszenia, potwierdzającego fakt zanieczyszczenia. Z akt niniejszej sprawy zaś wynika jednoznacznie, co również dostrzegł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że skarżący – wbrew swoim twierdzeniem zawartym w skardze – żadnych wyników badań nie załączył do zgłoszenia. W aktach sprawy brak jest nawet protokołu wizji lokalnej, potwierdzającej występowanie wycieków ropopochodnych, który można by – jak tego chce skarżący – uznać za wyniki badań w rozumieniu art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy. Nie wdając się zatem ze stroną w polemikę co do formy, w jakiej mają być przedstawione wyniki badań, czy sposób ich przeprowadzenia stwierdzić należy, że ich całkowity brak i nie uzupełnienie go w wyznaczonym przez organ terminie stanowi naruszenie art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy, co zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 skutkowało odrzuceniem zgłoszenia, jako niespełniającego warunków ustawy. Na marginesie też wspomnieć można, że kwestia zgłoszeń dokonywanych w trybie art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw przez A S.A. była przedmiotem analizy w piśmie Ministra Ochrony Środowiska (nr [...] z dnia 13 grudnia 2004 r.), w którym w pierwszej kolejności wyjaśniono wątpliwości związane z następstwem prawnym skarżącego po B (B S.A.), a także przyjęto, że wyniki badań stanowią integralną część zgłoszenia, a w odmiennej sytuacji zgłoszenie uznać należy za niedokonane w sposób prawidłowy. Jakkolwiek opinia wyrażona w tym piśmie nie jest w żaden sposób wiążąca, nie stanowi źródła prawa, lecz jest jedynie informacją na temat wykładni przepisów analizowanej ustawy stosowanej w Ministerstwie Ochrony Środowiska, to jednak stanowisko to jest zbieżne z tym, które przyjął Sąd orzekający w niniejszej sprawie administracyjnej. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. przez organ pierwszej instancji stwierdzić należy, że faktycznie nieprawidłowo organ pierwszej instancji, zobowiązując stronę do uzupełnienia braków zgłoszenia w terminie 7 dni, nakreślił rygor z art. 64 § 2 k.p.a. (pozostawienia wniosku bez rozpoznania). Jak już to wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie uzupełnienie braków zgłoszenia skutkować mogło jego odrzuceniem w trybie art. 12 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, jako przepisu szczególnego wobec ogólnej regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego. Stwierdzić zatem należy, iż uchybienie dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. miało w niniejszej sprawie miejsce, ale polegało ono – przeciwnie niż tego chce strona – nie na fakcie nie zastosowania rygoru z tegoż przepisu, a na samym fakcie oparcia treści zobowiązania do uzupełnienia braków zgłoszenia o treść art. 64 § 2 k.p.a. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy – uchybienie to nie miało istotnego wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, gdyż organ pierwszej instancji rygoru z art. 64 § 2 k.p.a. nie zastosował, lecz rozpatrzył sprawę merytorycznie. Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącego nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie Sąd, na mocy art. 151 wyżej wymienionej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.