II SA/Gd 462/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie NSA Andrzej Przybielski Asesor WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Karolina Wielgosz-Rogocz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2000r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2000r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nie mogą podlegać wykonaniu. Decyzją z dnia 11 kwietnia 1996r. nr [...] Burmistrz Gminy zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany budynku apteki i udzielił pozwolenia na jego budowę na działce nr [...] położonej w Ł. przy ul. D. [...]. Odwołanie od decyzji wniosła między innymi J. S. właścicielka sąsiadującej z działką nr [...] działki nr [...] twierdząc, że nie zgadza się na budowę apteki na granicy jej nieruchomości. Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 27 czerwca 1996r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem, uzasadniając to rozpoczęciem w dniu 29 kwietnia 1996r. prac przy budowie apteki. Skargę na tę decyzję wnieśli J. i B. S., ze skargi tej wynika, że nie zgadzają się oni na budowę apteki gdyż budowa ta uniemożliwi im zamierzone zagospodarowanie sąsiedniej nieruchomości – działki nr [...], której są współwłaścicielami. Rozpatrując skargę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 1998 roku sygn. II SA/Gd 1201/96 oddalił ją stwierdzając, że postępowanie organów administracji było prawidłowe, a w obecnym stanie faktycznym w sprawie tej powinien znajdować zastosowanie przepis art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U.Nr 89, poz.414 ze zm.) regulujący postępowanie w przypadku samowoli budowlanej. Po wydaniu tego orzeczenia B. i S. W. wystąpili z wnioskiem o zmianę opisanej wyżej decyzji Wojewody z 27 czerwca 1996r. uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę apteki oraz umarzającej postępowanie. Rozpatrując podanie Wojewoda decyzją z dnia 3 grudnia 1998r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, stwierdzając, że argumenty podnoszone przez stronę były już przedmiotem rozważań w poprzednim postępowaniu w związku z czym to prowadzone uznał za bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. W. domagając się jej uchylenia. Rozpatrując ten środek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 lutego 1999r. – znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie dopatrując się nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji. Po zakończeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] w Ł. i decyzją z dnia 10 listopada 2000r. Nr [...] na podstawie art.48 Prawa budowlanego nakazał B. W. wykonanie rozbiórki apteki samowolnie wybudowanej na działce nr [...] przy ul. D. [...] w Ł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracji powołał się na opisany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1998r., stwierdzający, że przedmiotowy budynek należy potraktować jako wybudowany bez wymaganego pozwolenia oraz fakt, że zgodnie z postanowieniami art.48 Prawa budowlanego nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i S. W. domagając się jej uchylenia. Stwierdzając też, że przedmiotowy obiekt zbudowali w dobrej wierze na podstawie pozwolenia na budowę, które w ich przekonaniu było ostateczne. Dokonali stosownego zgłoszenia oraz otrzymali dziennik budowy. Dlatego w ich przekonaniu nie powinni ponosić konsekwencji wadliwego działania organów administracji. Odwołujący się po raz kolejny opisali swój pogląd na temat przymiotów strony w tym postępowaniu J. S. oraz stwierdzili, że w ich przekonaniu jej odwołanie od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę apteki zostało wniesione po terminie. Rozpatrując to odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 grudnia 2000r. nr [...], podjętą między innymi na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.48 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że zgodnie z postanowieniami art.30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym organy administracji są związane wykładnią obowiązujących przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 1998r. sygn. akt II SA/Gd 1201/96 (Dz.U.Nr 74, poz.368 z późn. zm.). Ponadto wyjaśniono, że stwierdzenie samowoli budowlanej skutkuje koniecznością wydania, na podstawie art.48 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i S. W., zarzucając naruszenie prawa materialnego a w szczególności art.48 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucili również organom administracji naruszenie postanowień art.61 K.p.a. przez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę i błędne zastosowanie postanowień art.50 i 51 Prawa budowlanego, czego konsekwencją było wydanie pozwolenia na użytkowanie apteki. Ponadto skarżący zarzucili organom I i II instancji naruszenie art.7-9 K.p.a. przez przyjęcie, że skarżący rozpoczęli budowę bez wymaganego pozwolenia uznając, że w dniu 29.04.1996r. tj. w dniu rozpoczęcia budowy apteki decyzja z dnia 11.04.1996r. Nr [...] nie była prawomocna, ponieważ państwo S. wnieśli od niej odwołanie w przewidzianym terminie, natomiast bezpośredni inwestorzy otrzymali informację od organu I instancji, że nikt nie wniósł odwołania i rozpoczęli budowę w terminie jej uprawomocnienia się. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1271 z późn. zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153 poz. 1270). W myśl art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga ustalenia w jakich przypadkach organy administracji związane są wykładnią przepisów dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z postanowieniami art.30 ustawy o NSA, który regulował to zagadnienie w dacie orzekania przez organy administracji "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Z postanowień zacytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że związanie organu administracji oraz Sądu dokonaną oceną prawną ma miejsce jedynie wówczas gdy przedmiotem rozpoznania jest ta sama sprawa administracyjna. W rozpatrywanym przypadku pogląd, na który powołują się organy administracji wypowiedziany został w sprawie gdzie przedmiotem postępowania było pozwolenie na budowę. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania jest nakaz rozbiórki. W związku z tym oczywiste jest, że w obu sprawach nie ma tożsamości przedmiotu postępowania, a zatem nie występuje również związanie wcześniej wyrażoną oceną prawną. W rozpatrywanej sprawie strona już w odwołaniu podkreślała, że w dniu 13 września 1996 roku otrzymała pozwolenie na użytkowanie apteki. Organy administracji jednak w żadnym zakresie nie badały czy takie orzeczenie zostało wydane, czym naruszyły przytoczone wyżej przepisy art.7 i 77 K.p.a. zobowiązujące organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność ta jest bardzo istotna z punktu widzenia rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z postanowieniami art.59 ust.1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. Z postanowień zacytowanego przepisu wynika, że jest ono wydawane w ostatnim etapie procesu budowlanego i stanowi ocenę zgodności realizacji konkretnego obiektu z przepisami prawa. W związku z tym nie jest dopuszczalne aby w stosunku do tego samego obiektu budowlanego obowiązywały dwie różne decyzje. Jedna nakazująca jego rozbiórkę z uwagi na mającą miejsce samowolę oraz druga zezwalająca na jego użytkowanie, gdyż wykonano ją zgodnie z prawem. Nakaz rozbiórki takiego obiektu mógłby być wydany dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny podjąć działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W pierwszej kolejności powinny one polegać na ustaleniu, czy pozwolenie na użytkowanie, na które powołuje się strona skarżąca ma charakter ostateczny. W przypadku potwierdzenia tego faktu organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej powinien umorzyć jako bezprzedmiotowe. Natomiast w sytuacji ustalenia, że pozwolenie na użytkowanie nie ma charakteru ostatecznego, postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki powinno być zawieszone do czasu zakończenia tego postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że swoim postępowaniem organy administracji naruszyły w omawianym wyżej zakresie postanowienia art.30 ustawy. NSA przez przyjęcie, że są związane oceną prawną, zaprezentowaną w wyroku NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 27 stycznia 1998r. – Sygn. akt II SA/Gd 1201/96. Ponadto w przedmiotowym zakresie naruszone zostały postanowienia art.7 i 77 K.p.a., a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Dlatego też Sąd uwzględniając skargę na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2000r. Nr [...]. Ponadto na podstawie art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogą podlegać wykonaniu. IF