II SA/Gd 462/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Zbigniew Romała Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. J. na decyzję (nazwaną postanowieniem) Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów uchyla zaskarżoną decyzję. Skarga B. J. na decyzję (nazwaną postanowieniem) Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 maja 2021 r. orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z 20 września 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 sierpnia 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 29 grudnia 2005r., została wniesiona w następującym stanie sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 31 sierpnia 2018 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 29 grudnia 2005 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [..] z dnia 11 lutego 2005 r. udzielającej A. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. B. J., pismem z 15 października 2018 r. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, w której Kolegium orzekło ww. decyzją z dnia 31 sierpnia 2018 r. W związku z nieprecyzyjną treścią żądania, Kolegium pismem zwróciło się do skarżącej o uściślenie treści żądania, poprzez wskazanie podstawy prawnej do stwierdzenia ich nieważności. W odpowiedzi skarżąca poinformowała, że stwierdzenie nieważności wynika ze spełnienia wszystkich przesłanek wyrażonych w art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. oraz przepisów prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska i przyrody oraz ustawy o ochronie zabytków. Rozpoznając sprawę organ wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 grudnia 2005r. nie została przez stronę zaskarżona i stała się ostateczna. Wnioskodawczyni, jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji z 29 grudnia 2005r. powołała przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2-7 k.p.a. a także wniosła o weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle przepisów karnych, prawa ochrony środowiska, kodeksu karnego oraz dyrektyw UE zobowiązujących państwa członkowskie do postępowań karnych w przypadku ujawnienia nieprzestrzegania prawa ochrony środowiska przez bezpośrednich sprawców, jak i organy, które przyczyniły się do powstania szkód. Kolegium zaznaczyło, że zakres prowadzonego postępowania nieważnościowego zakreślony jest wąsko z uwagi na treść art. 156 § 1 k.p.a. i kontrola tutaj ograniczona została wyłącznie do oceny zgodności z prawem podjętego wcześniej przez Kolegium rozstrzygnięcia w kwestii procesowej tj. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Z uwagi na treść decyzji Kolegium z 29 grudnia 2005 r. w toku wydawania decyzji objętej wnioskiem, Kolegium w pierwszej kolejności rozważyło czy prawidłowo oceniono, że nie narusza rażąco prawa ustalenie, że wnioskodawczyni postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [..] z 29 grudnia 2005 r. nie ma interesu prawnego w jego wszczęciu. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 28 k.p.a. określa kto jest stroną postępowania administracyjnego i zawarta tam definicja ma charakter uniwersalny, chyba że ustawodawca w przepisach prawa materialnego odmiennie ureguluje tę kwestię, wprost wskazując kto jest stroną w danym postępowaniu. Mając na uwadze treść ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach Kolegium stwierdziło, że nie zawierała ona przepisu szczególnego, wyłączającego stosowanie art. 28 k.p.a. Odwołując się do definicji strony w postępowaniu administracyjnym Kolegium stwierdziło, że dokonana w decyzji z 29 grudnia 2005 r. ocena, że B. J. występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty nr [..] nie wykazała istnienia interesu prawnego o jakim mowa w art. 28 k.p.a., była prawidłowa. Podkreślił organ, że w procedurze wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów opartym o art. 26 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, nie nałożono żadnych obowiązków ani nie przyznano jakichkolwiek uprawnień żadnemu innemu podmiotowi poza wnioskodawcą. W decyzji wydawanej na podstawie ww. przepisu nie orzeka się o prawach lub obowiązkach właściciela nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości, na której prowadzona jest określona działalność gospodarcza. Tymczasem B. J. nie była wnioskodawcą w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na działkach nr [..] i [..] (droga dojazdowa), co więcej stanowiąca jej własność nieruchomość nr [..], nie graniczyła z działkami nr [..] i [..], objętym decyzją nr [..]. Nie można było zatem uznać, że strona była właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Stwierdzono tym samym, że decyzja Kolegium z dnia 29 grudnia 2005r. nie narusza prawa w sposób rażący. Decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 -7 k.p.a. W związku z treścią wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 sierpnia 2018 r., Kolegium przeanalizowało spełnienie wszystkich przesłanek nieważnościowych, uregulowanych w treści art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a.. Oceniając objętą wnioskiem decyzję Kolegium przypomniało, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a więc, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.. Zgodnie z treścią art. 156 §1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej -wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą: zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Już wstępna analiza w ocenie Kolegium prowadzi do wniosku o całkowitej niezasadności wniosku w zakresie pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5 i pkt 6. Zaskarżona decyzja wydana została przez właściwy organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze i skierowana do osoby będącej stroną w sprawie - wnioskującej o stwierdzenie nieważności (odnośnie pkt 1 i 4). Odnośnie zaś pkt 3, w niniejszej sprawie analizowana decyzja nie dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej bądź zakończonej milcząco. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, wynikającym ze złożonego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności. Nie może więc być mowy o tym, że dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją, bądź sprawą zakończoną milcząco w rozumieniu ww. przepisu, skoro z mocy przepisów postępowanie nieważnościowe toczy się w przedmiocie innej decyzji ostatecznej. W związku z powyższym nie może być w niniejszej sprawie mowy o wywołaniu przez wykonanie przedmiotowej decyzji czynu zagrożonego karą. Zaskarżona decyzja nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, lecz procesowym i dotyczy także decyzji o charakterze stricte procesowym. Decyzja zaskarżona nie prowadzi więc np. do nałożenia obowiązków czy nakazania zaniechań, skutkujących ewentualnie karą na podstawie innych przepisów prawa. Nie może być także mowy o jej niewykonalności, wskazanej w pkt 5. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz, określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. W niniejszej sprawia okoliczność taka nie zachodzi, bowiem postępowanie nieważnościowe nie dotyczyło meritum sprawy, lecz odnosiło się do kwestii proceduralnej, tj. odmowy stwierdzenia nieważności w związku z brakiem legitymacji wnioskodawcy do bycia stroną w takim postępowaniu. Szerzej odniosło się Kolegium do przesłanek z art. 156 §1 pkt 2 i 7 k.p.a. Z sytuacją wydania decyzji bez podstawy prawnej marny do czynienia wówczas, gdy w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisu uprawniającego do wydania danego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, zaskarżona decyzja wydana została przez organ uprawniony miejscowo i instancyjnie. Decyzja ta wydana została w uregulowanym przepisami prawa trybie i stanowiła rezultat prawidłowo przeprowadzonego postępowania, znajdującego oparcie w przepisach prawa. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej uznano za nieuprawniony. Odnosząc się do ewentualnego wydania objętej wnioskiem decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w ocenie Kolegium nie zasługuje on na aprobatę. Zaskarżona decyzja rozstrzygała o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na brak legitymacji skarżącej do wzruszania ostatecznej decyzji, której strona nie była adresatem. Zakres badania ewentualnego naruszenia sprowadzał się więc w niniejszej sprawie przede wszystkim do zbadania przepisów zastosowanych w objętej wnioskiem decyzji. Badając powyższe, w ocenie Kolegium w sposób prawidłowy ustalono stan prawny i faktyczny sprawy, a finalnie wydano rozstrzygnięcie nie naruszające przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji Kolegium podtrzymało stanowisko dot. braku legitymacji skarżącej do występowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [..] z dnia 11 Sutego 2005r. udzielającej A. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Także w niniejszym postępowaniu Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w ww. rozstrzygnięciach. W złożonej skardze B. J. zarzuciła, że Kolegium nie odniosło się do żadnego z zarzutów nieważności pozwoleń Starosty, ani do zarzutu niedopuszczalności odmowy weryfikacji legalności pozwoleń środowiskowych dla wytwórni asfaltu i składowiska odpadów z bazą kruszywa, udzielonych przez Starostę. W takim stanie faktycznym i prawnym, domaga się skarżąca uchylenia orzeczeń Kolegium wywodząc, że organ miał obowiązek dokonać legalności decyzji Starosty wydanej dla bazy w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż stosownie do art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – dalej jako "K.p.a.", rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Tym samym niezrozumiałym jest dlaczego zaskarżone rozstrzygniecie nazwano postanowieniem, szczególnie wobec okoliczności, iż rozstrzygnięcie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z 20 września 2019 r. nazwane zostało decyzją. Ta okoliczność nie miała jednak istotnego wpływu na ocenę Sądu. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 127 § 3 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie natomiast do art. 140 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jej uzasadnienie sprowadza się w zasadzie do przytoczenia treści art. 156 § 1 K.p.a. i stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie, żadna ze wskazanych tam przesłanek nieważnościowych nie występuje. Wskazać zatem należy, iż uchybienie proceduralne organu ponownie rozpoznającego sprawę powoduje, że tak w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego – inicjatywę musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. Dlatego też taki sposób uzasadnienia nie spełniający wyżej opisanych kryteriów, uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów i wniosku skarżącej, a następnie dokonać jego subsumpcji. To jednak - jak wyżej wskazano - nie jest rolą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w sentencji wyroku.