II SA/Gd 464/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: NSA Marek Gorski WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2004r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2005r. nr [...]; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 września 2003 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania B. i Z. G. od decyzji Starosty Powiatu z dnia 10 maja 2002 r. nr [...] w sprawie odmowy nadania im na własność działek oznaczonych numerami 284/1, 284/2, 284/3, położonych w obrębie S. M. gm. S. D. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Powiatu decyzją z dnia 13 października 2003 r. nr [...] przeniósł nieodpłatnie na własność B. i Z. G. działkę nr 284/2 o pow. 0,30 ha położoną w obrębie S. M., gmina S. D., odmówił natomiast nadania nieruchomości położonych w obrębie S. M. gmina S. D. stanowiących działki nr 284/3 i części nr 284/1. W uzasadnieniu wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, iż działki nr 284/1, 284/2 i 284/3 wchodziły w skład nieruchomości gospodarstwa rolnego położonego w S. M., którego własność rolnicy Z. i B. N. - zgodnie z decyzją Naczelnika Gminy z dnia 17.09.1979 r. - przekazali na Skarb Państwa w zamian za zaopatrzenie emerytalne na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, której art. 22 określał powierzchnie działki dożywotniej dla rencistów do powierzchni 0,30 ha. W wyniku podziału działki nr 284 powstały : 1) działka nr 284/1 o pow. 0,29 ha , na której znajdowały się zabudowania rolników - rencistów, która stanowi współwłasność w 22/25 częściach B. i Z. G. oraz 3/25 części własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnej i odpowiada udziałowi w własności budynku D. N., 2) działki nr 284/2 o pow. 0,30 ha i nr 284/3 o pow. 0,15 ha – będące własnością Gminy. Uwzględniając sprzeczność w pismach Gminy - w sprawie użytkowania przez wnioskodawców działek, oraz stwierdzenia w terenie, iż działki obsadzone są krzewami, znajduje się na nich pasieka pszczół, pasą się zwierzęta domowe należące do Z. i B. G. – organ uznał, iż działki te są przez nich użytkowane. Wobec tego, iż rolnikom-rencistom należała się działka gruntu o powierzchni 0,30 ha do dożywotniego użytkowania, organ postanowił nadać B. i Z. G. działkę nr 284/2 o pow. 0,30 ha - pomimo wydzierżawienia jej przez właściciela gruntu. Odmówił natomiast nadania w 3/25 części działki nr 248/1 o pow. 0,29 ha w związku z faktem, iż udział ten stanowi własność budynków D. N. - nadanie tej części działki na rzecz wnioskodawców naruszyłoby prawo osoby trzeciej, w stosunku zaś do działki nr 284/3 o pow.0,15 ha odmówiono nadania, ponieważ rolnicy renciści Z. i B. mieli prawo do dożywotniego użytkowania działki o pow. 0,30 ha i nadanie jej przekracza powierzchnię przyznanego prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina reprezentowana przez wójta, wnosząc o jej uchylenie w pkt. 1 i odmówienie B. i Z. G. przyznania nieodpłatnie na własność działki nr 284/2 o pow. 0,30 ha położonej w obrębie S. M. gmina S. D. Odwołanie od powyższej decyzji wywiedli również B. i Z. G., wnosząc o jej uchylenie w części odmawiającej im nadania nieruchomości stanowiącej działkę nr 284/3. Decyzją z dnia 15 czerwca 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez - jak określono – Wójta Gminy, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wskazał, że strony postępowania w sprawie dotyczącej nieodpłatnego przyznania gruntów określone zostały w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. To, że art. 118 ust. 1 i 2 tej ustawy może mieć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy działka jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego potwierdza, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie są stroną w tym postępowaniu. W konsekwencji Wójt Gminy nie jest stroną postępowania o przeniesienie nieodpłatnie na własność Państwa B. i Z. G. działki nr 284/2, a tym samym odwołanie od decyzji pierwszej instancji nie zostało złożone przez stronę, wobec czego należało umorzyć postępowanie odwoławcze na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzją z dnia 6 grudnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. i Z. G., uchyliło decyzję Starosty Powiatu z dnia 13 października 2003 r. w części odmawiającej nadania B. i Z. G. nieruchomości położonych w obrębie S. M. gmina S. D. stanowiących działki nr 284/3 i części nr 284/1 i orzekło o przeniesieniu nieodpłatnie na własność B. i Z. G. działki nr 284/3 o pow. 0,15 ha położoną w obrębie S. M., gm. S. D., odmówiło zaś nadania nieruchomości położonej w obrębie S. M., gm. S. D., stanowiącej działkę nr 284/1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2004 r. nr [...] złożyła Gmina, zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 188 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że interes prawny Gminy przejawia się tym, że Gmina jest właścicielem działki nr 284/2 obszaru 0,30 ha położonej w obrębie S. M. gmina S. D. i jeżeli ma być pozbawiona swojej własności to jest zainteresowana w tym, by takie nieodpłatne przeniesienie własności na inne osoby nastąpiło zgodnie z prawem. W ocenie skarżącej spełnia ona wszelkie przesłanki przewidziane w art. 28 k.p.a. do uznania jej za stronę tego postępowania, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W tej sytuacji całkowicie błędny jest pogląd organu drugiej instancji, że w niniejszej sprawie stroną są jedynie osoby wymienione w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, natomiast nie jest stroną jednostka samorządu terytorialnego, której własnością jest przedmiotowa działka gruntu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Powoływany przez organ odwoławczy artykuł 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( t.j. z 1998 r. , Dz. U. Nr 7 , poz. 25 ze zm.) ma treść następującą: "Art. 118. 1. Osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. 2. Osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. 2a. Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. 3. Przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. 4. Decyzje w sprawach określonych w ust. 1-2a wydaje starosta. 5. Skorzystanie z uprawnień przewidzianych w ust. 1 i 2 nie ma wpływu na wysokość emerytury i renty." Artykuł ten zawiera przepisy stanowiące przede wszystkim o tym, kto i w jakim trybie może uzyskać nieodpłatnie własność działki, nie zawiera natomiast zamkniętego katalogu stron takiego postępowania. Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które nie żądały czynności organu, lecz postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to , czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności lub którego dotyczy postępowanie. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, interes taki musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale także z prawa cywilnego. W sprawie niniejszej ustalone zostało przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, że Gmina jest właścicielem dwu z przedmiotowych działek – o numerach 284/2 oraz 284/3. W tej sytuacji uznać należy, że Gmina ma interes prawny w tym, aby w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników działać w obronie zachowania posiadanych uprawnień. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu opartym o przepis art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników decyzje wydaje starosta, a nie wójt gminy. Skargę wobec powyższego należy uznać za zasadną. Trzeba ponadto zauważyć, że po wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało w dniu 6 grudnia 2005 r. odwołanie B. i Z. G. od decyzji organu I instancji z dnia 13 października 2003 r. - uchylając tę decyzję w części odmawiającej nadania wnioskodawcom nieruchomości stanowiących działki nr 284/3 i części nr 284/1 i orzekło o przeniesieniu nieodpłatnie na ich własność działki nr 284/3, odmawiając nadania własności działki nr 284/1. Działka nr 284/3 jest również - jak działka nr 284/2 - własnością Gminy. Ponadto odwołania wszystkich stron powinny być rozpatrzone w jednym czasie i jedną decyzją, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wcześniej podobną treść zawierał art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz.368). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001/1/7) stwierdził, że "przepis art. 29 ustawy o NSA nie zawiera żadnych postanowień, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości stosowania tej normy jedynie z tego powodu, że konkretny akt został wydany lub czynność została podjęta w postępowaniu wszczętym po zaskarżeniu owego aktu lub czynności do sądu administracyjnego". Tak więc fakt, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2005 r. została wydana po wydaniu decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego nie stanowi przeszkody do zastosowania przez sąd przepisu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2005 r. nr [...] została wydana w granicach tej samej sprawy, w której wniesiono skargę . W tej sytuacji Sąd orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .