II SA/Gd 465/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wojewody z dnia 4 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej G. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu. Decyzją z 4 czerwca 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 21 marca 2012 r., zmieniającą decyzję ostateczną wydaną przez Burmistrza 29 października 2001 r., dotyczącą rozbudowy i przebudowy przyziemia budynku mieszkalnego z adaptacją na jadłodajnię na terenie działek nr [...] przy ul. P. 22 w J. w zakresie załączonej dokumentacji budowlanej dotyczącej realizowanej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego i zatwierdzajacą projekt budowlany planowanych zmian, dokumentację dotyczącą rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku na budynek mieszkalno-usługowy wraz ze zmianą projektu zagospodarowania terenu obejmującego działki nr [...] przy ul. P. w J. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 3 stycznia 2012 r. J. G. wystąpił do Starosty Powiatowego, w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane, o zmianę decyzji ostatecznej z 29 października 2001 r., wydanej przez Burmistrza Miasta o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy i modernizacji przyziemia oraz projektu zmiany sposobu użytkowania części przyziemia na jadłodajnię sezonową w budynku mieszkalno-usługowym na terenie działek nr [...] w J. Do złożonego wniosku załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt. Po dokonaniu stosownych uzgodnień oraz uzupełnieniu projektu przez inwestora Starosta zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę we wnioskowanym zakresie. We wniesionym odwołaniu właścicielka sąsiedniej nieruchomości G. B. podniosła negatywny wpływ planowanej rozbudowy na jej nieruchomość, wskazując na pogorszenie warunków naświetlenia jej działki. Wojewoda rozpoznając odwołanie wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową to obiekt składający się z podstawowej bryły budynku mieszkalnego, zawierającego przyziemie, parter i piętro z dachem płaskim oraz dobudowanej bryły przyziemia z dachem płaskim od strony południowo-zachodniej. Budynek ten swoim północno-wschodnim narożnikiem i fragmentem ściany północno-wschodniej na długości ok. 0,8 m położony jest bezpośrednio przy granicy z należącą do G. B. działką nr [...]. Nieruchomość przy ul. P. w J. składa się z działek o numerach [...]. Na przedmiotowym terenie znajdują się następujące obiekty: budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową w rozbudowie, o wysokości 3 kondygnacje nadziemne tj. parter i piętro z dachem płaskim w części mieszkalnej budynku, bryła podpiwniczona (przyziemie) oraz część budynku 1 kondygnacyjna (przyziemie) - część usługowa z dachem płaskim, w części usługowej zaplecze kuchenne jadłodajni, budynek ten zlokalizowany jest w północnej części nieruchomości, budynek wczasowy położony w części południowo-zachodniej nieruchomości o wysokości 3 kondygnacje naziemne w tym poddasze użytkowe, dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 40°, kalenica równoległa do elewacji frontowej budynku. Wojewoda podkreślił, że na podstawie zatwierdzonego projektu rozbudowy i modernizacji przyziemia w budynku mieszkalnym oraz projektu zmiany sposobu użytkowania części przyziemia na jadłodajnię sezonową na podstawie decyzji z 29 października 2001r. wydanej przez Burmistrza Miasta do wykonania pozostało: wyburzenie istniejących szerokich schodów i wybudowanie nowych schodów wejściowych na taras - dach przyziemia, przy jego północno-zachodnim narożniku, zmiana sposobu użytkowania całej oprócz kotłowni kondygnacji przyziemia na jadłodajnię sezonową zawierającą salę konsumpcyjną i strefę zaplecza kuchennego, zatem realizacja inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę z 2011 r. nie została zakończona. Obecnie planowane zmiany wprowadzone do projektu to: zmiana usytuowania nie wykonanych schodów zewnętrznych na kondygnację wysokiego parteru z północno-zachodniego narożnika budynku na ścianę frontową budynku, schody wejściowe pod zadaszeniem, wiata drewniana, wprowadzenie funkcji zaplecza kuchennego na kondygnację przyziemia w nowej bryle budynku, nie wprowadzenie funkcji usługowej w przyziemiu bryły podstawowej części mieszkalnej i tym samym wprowadzenie nowych podziałów pomieszczeń, wydzielenie pomieszczenia recepcji, przeniesienie projektowanej sali konsumpcyjnej na kondygnację parteru, będącej przedmiotem rozbudowy, - wykonanie zejścia szerokimi schodami na kondygnację przyziemia od frontu budynku, do części usługowej, przeniesienie projektowanego zejścia od strony południowo-zachodniej, schody będą prowadzić do zaprojektowanej recepcji Ponadto projekt obejmuje: likwidację północnych szerokich schodów zewnętrznych wraz ze spocznikiem, pozostaje fragment spocznika zabudowany ścianką boczną północną, wykonanie wejścia głównego do części mieszkalnej budynku od strony południowo-wschodniej poprzez schody zewnętrzne, wejście pod małym zadaszeniem, nadbudowa istniejącej bryły przyziemia o jedną kondygnację, wykonanie schodów zewnętrznych wejściowych na kondygnację wysokiego parteru do części usługowej pod zadaszeniem, wiata konstrukcji drewnianej, - wykonanie poddasza użytkowego nad główną bryłą budynku, z dachem wysokim o konstrukcji drewnianej, przebudowa obiektu w ramach istniejącej zabudowy w pomieszczeniach lokalu mieszkalnego. Po planowanych zmianach wejścia główne do obiektu usytuowane będą od południowo-wschodniej strony budynku, zaś od strony północno-zachodniej pozostanie jedno wejście gospodarcze do zaplecza kuchennego jadłodajni. W budynku usługowym znajduje się 16 pokoi i apartamentów, natomiast w budynku mieszkalno-usługowym jadłodajnia i 1 lokal mieszkalny. Wydzielono 17 miejsc postojowych spełniając przy tym warunek nałożony w decyzji Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy nr [...]8 z dnia 7 października 2008r. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji stosownie do treści art. 35 ustawy Prawo budowlane ma wynikający z ust. 1 pkt 2 powołanego przepisu obowiązek sprawdzenia m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do tych przepisów zalicza się Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W § 12 Rozporządzenia zostały określone warunki usytuowania budynków w stosunku do granicy z działką sąsiednią, mające na celu zapewnienie podstawowych warunków użytkowych i bezpieczeństwa w zabudowie, w korelacji do innych przepisów rozporządzenia, dotyczących oświetlenia dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13) i nasłonecznienia określonych pomieszczeń (§ 60) oraz bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 i 273), z uwzględnieniem prawidłowości zabudowy danej działki oraz obszaru jej oddziaływania na teren działek sąsiednich. Na stronie 6 przedłożonego projektu budowlanego przedstawiono opis zacienienia z którego wynika, że zostały spełnione warunki powyższego rozporządzenia. Podkreślił organ odwoławczy, że zamierzona inwestycja posiada wymagane uzgodnienia i nie pozostaje w sprzeczności z prawem miejscowym i przepisami szczególnymi. Planowane przedsięwzięcie nie narusza również interesów osób trzecich. Załączony projekt budowlany został wykonany przez osoby uprawnione zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Podkreślił Wojewoda, że wolą ustawodawcy jest ochrona prawa własności, poprzez stworzenie właścicielowi możliwości zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich. Projektowana rozbudowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej poprzez kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu a także charakterystyce architektonicznej wyrażonej w gabarytach i formie architektonicznej zabudowy już istniejącej. Projektowana inwestycja ze względu na swój rodzaj i charakter oddziaływania nie stwarza zagrożenia dla środowiska, nie wprowadza zakłóceń w ekologicznej charakterystyce powierzchni ziemi, gleby, powietrza oraz wód podziemnych i powierzchniowych. Skoro inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust.4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to organ I instancji zgodnie z regulacja art. 35 ust.4 nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Po przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda stwierdził, że postępowanie organu I instancji jest prawidłowe. Inwestor przedłożył odpowiednie dokumenty, w tym prawomocną i ostateczną decyzję Burmistrza o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 20 lipca 2009 r. Odnosząc się do treści odwołania wyjaśniono, że niniejsze postępowanie sprowadza się do kontroli zaskarżonej decyzji zmieniającej decyzję ostateczną wydaną przez Burmistrza Miasta z 29 października 2001 r. dotyczącą rozbudowy i przebudowy przyziemia budynku mieszkalnego z adaptacją na jadłodajnię na terenie działek nr [...] przy ul. P. 22 w J. w zakresie załączonej dokumentacji budowlanej w aspekcie przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane W złożonej skardze G. B. zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o postanowienie Starosty z 19 grudnia 2005 r. o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych umożliwiających wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych na granicy z działką nr [...] oraz decyzję Burmistrza o warunkach zabudowy z 7 października 2008 r., w odniesieniu do których skarżąca zainicjowała postępowanie w celu stwierdzenia ich nieważności z uwagi na brak udziału w tych postępowaniach. Skarżąca podkreśliła, że błędnie zostało przyjęte, że planowania rozbudowa nie narusza jej interesów. Planowana inwestycja spowoduje pogorszenie warunków nasłonecznienia działki i wpłynie negatywnie na prawo własności skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przy zastosowaniu kryterium legalności doprowadziła do uwzględnienia skargi, pomimo że nie wszystkie podniesione w niej argumenty zyskały aprobatę Sądu. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty zmieniające pozwolenie na budowę i zatwierdzające projekt budowlany dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji przyziemia w budynku mieszkalnym oraz projektu zmiany sposobu użytkowania części przyziemia na jadłodajnię sezonową w budynku mieszkalno-usługowym na terenie działek nr [...] w J. Przedmiot postępowania określony w powyższej decyzji wyznacza regulacje prawne mające znaczenie dla kontroli legalności tego aktu. Są to przede wszystkim przepisy art. 32-35 i art. 36a ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej "Prawo budowlane") oraz rozporządzenia wykonawcze do Prawa budowlanego, jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Szczególne wymogi, jakie powinien spełniać wniosek o pozwolenie na budowę oraz warunki jego skutecznego złożenia zostały określone w art. 32 Prawa budowlanego, przy czym kontrola realizacji wymienionych tam przesłanek należy do organu właściwego do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W szczególności zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (art. 34 ust. 2 Prawa budowanego). Nadto, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3)kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Jak wynika z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niespełnienie tych wymagań winno zatem skutkować wydaniem decyzji odmownej. Stosownie do art. 7 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi wskazany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie przeprowadzenie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Powyższe reguły procesowe znajdują zastosowanie na każdym etapie postępowania administracyjnego, a to oznacza, że z ich stosowania nie jest zwolniony również organ odwoławczy. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie przez dwa różne organy. Z chwilą wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia organu I instancji powstaje obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie aktu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji nie wywiązał się należycie z wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku sprawdzenia zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Sprawdzenie to winno być dokonane z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co nie zostało przez organ drugiej instancji dopełnione. Błędnie organ drugiej instancji wskazał, że jego zadaniem jest dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych dokonuje bowiem sąd administracyjny. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w sposób prawidłowy do podnoszonej najpierw w odwołaniu, a następnie w skardze kwestii spełnienia przez projekt budowlany wymagań określonych w przepisach technicznych, w szczególności w § 13 oraz w § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 60 ust. 1 powyższego rozporządzenia pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) - w godzinach 7.00 – 17.00. Organy drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do tej kwestii. Brak oceny przez organ odwoławczy czy sporna inwestycja nie spowoduje ponadnormatywnego ograniczenia nasłonecznienia i zacienienia budynku usytuowanego na działce skarżącej musi skutkować uchyleniem decyzji Wojewody. Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, że bez przedłożenia analizy zacienienia kwestia ta nie może zostać rozstrzygnięta. Sporządzona przez osobę kompetentną analiza winna być tak wykonana, aby jej treść była zrozumiała dla strony i przekonywała ją o poprawności wykonanej analizy, w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów. Również organy wydające decyzję w sprawie w takiej sytuacji winny w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. dokonać jej oceny. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, po stwierdzeniu konieczności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji dysponuje bowiem wystarczającymi środkami prawnym by w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy podjąć rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni w niniejszej sprawie przepisy dotyczące zacieniania sąsiednich nieruchomości oraz dokona oceny zgodności projektu budowanego z przytoczonymi przepisami. Ustalenia w tym zakresie przedstawi i uzasadni w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Orzeczenie o zwrocie wpisu ma podstawę w przepisie art. 200 P.p.s.a..