II SA/Gd 465/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.S. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 17 grudnia 2015 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka ul. L. i odcinka ul. Ż. w C. z odwodnieniem i oświetleniem. Decyzją tą objęte zostały m.in. działki nr: [..]-[..] położone w C., stanowiące własność w ¼ części M.S. oraz w ¾ częściach M.S. i A. S., które to działki przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej z dniem 8 marca 2016 r. W konsekwencji, decyzją z dnia 11 lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031), Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ustalił na rzecz M. S. odszkodowanie w wysokości 92.083,25 zł oraz na rzecz M. S. i A. S. w wysokości 276.249,75 zł, zobowiązując do wypłaty tego odszkodowania Burmistrza. Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość składająca z działki nr [.], z której wydzielono na podstawie tej decyzji działkę nr [..], oraz działek nr [..] i [..] w księdze wieczystej prowadzonej przez Sad Rejonowy jako właściciele wpisani byli w ¼ części M. S. oraz w ¾ częściach M.S. i A. S. Organ wskazał, ze zgodnie z treścią 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 4 czerwca 2016 r., które Starosta ocenił jako prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 października 2013 r. nr XXXVII/397/13 działki nr [..] i [..] stanowią teren komunikacji publicznej, drogę lokalną. Rzeczoznawca nie stwierdził transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowymi w związku z czym wartość rynkową określił przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych tj. terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i w tym zakresie przeprowadził analizę rynku. Działka nr [..] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. wchodzi w skład strefy funkcjonalnej w obszarach inwestycyjnej projektowanej strefy mieszkalnictwa i usług. Z uwagi na to rzeczoznawca wartość rynkową określił przyjmując przeznaczenie nieruchomości pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w tym zakresie przeprowadził analizę rynku. Rzeczoznawca uwzględnił również znajdujące się na działkach nakłady roślinne. Nadto rzeczoznawca stwierdził, że na działce nr [..], wzdłuż granicy zewnętrznej, znajdowało się ogrodzenie wykonane z żerdzi drewnianych i siatki stalowej. Jednakże z uwagi na bardzo duże zużycie tego ogrodzenia pominięto je w wycenie, gdyż nie przedstawiało wartości rynkowej. Starosta wyjaśnił jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie znalazł zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obligujący do powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, ponieważ nie nastąpiło wydanie nieruchomości w określonym w tym przepisie terminie 30 dni. Od decyzji Starosty odwołanie wnieśli M. S. i A. S. w związku z nieoszacowaniem przez rzeczoznawcę ogrodzenia znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia 29 maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Starosty z dnia 11 lipca 2016 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał na wstępie przepisy regulujące sposób wyceny nieruchomości, w tym zwłaszcza przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nadto wskazał na wynikającą z przepisów art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadę korzyści. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia a nie dotychczasowego sposobu użytkowania wskazanego w art. 134 ust. 3. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca nie wycenił działek nr: [..]-[..] zgodnie z o obowiązującymi przepisami. Wyceniając bowiem działki nr [..] i [..], pomimo braku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym na rynku lokalnym, nie rozszerzył badania rynku i nie poszukiwał ich także na rynku regionalnym. Z kolei wyceniając działkę nr [..] nie przeanalizował zasady korzyści, wynikającej z przepisów art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę na przyjęcie przez rzeczoznawcę stanu nieruchomość w operatach na dzień 4 czerwca 2016 r. i 17 grudnia 2015 r., podczas gdy zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania określa się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania, Stąd też w niniejszej sprawie powinien to być jedynie dzień 17 grudnia 2015 r. Wojewoda podzielił natomiast stanowisko Starosty w zakresie braku podstaw do zwiększenia odszkodowania, stwierdzając nadto, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło po upływie terminu 30 dni od dnia ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a więc nie wydano nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca w sposób spójny i logiczny zarówno w operacie, jak i piśmie z dnia 2 lutego 2017 r., przyczyny wyjaśnił, dla których odstąpił od wyceny ogrodzenia na działce nr [..]. Stan tego ogrodzenia był zły, awaryjny, skutkiem czego nie przedstawiało wartości rynkowej. W ocenie Wojewody, przedstawiana w odwołaniu argumentacja dotycząca wartości funkcjonalnej tego ogrodzenia nie ma znaczenia, ponieważ podstawę ustalenia odszkodowania nieruchomości, zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi jej wartość rynkowa. Natomiast, zgodnie z treścią art. 135 ust. 4, przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Skargę na decyzję Wojewody wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. i A.S. Skarżący nie zgodzili się z ocena stanu ogrodzenia wskazując, że pozostała część tego ogrodzenia nadal istnieje i będzie funkcjonować, i służyć przez wiele lat. W ich ocenie ogrodzenia to powinno więc zostać wycenione. Skoro jednak pominięto je w wycenie, to skarżący zażądali ogrodzenia ich działki takim samym płotem jaki był przez jego likwidacją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 29 maja 2017 r., mocą której uchylono decyzję Starosty z dnia 11 lipca 2016 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 kpa opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 404/09, dostępny na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 kpa. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. W postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z kolei § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych dotyczących szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest więc dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w I, jak i w II instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne opinia biegłego może być uzupełniania w trybie art. 136 kpa (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 719/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10, LEX nr 745181). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę uchybienia uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej, jako że nie mogły zostać wyeliminowane przez ten organ w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w trybie art. 136 kpa. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał poważne uchybienia przy sporządzaniu operatów, które nie zostały dostrzeżone przez organ I instancji, co świadczy o naruszeniu przez ten organ przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uchybienia te polegały na niezbadaniu regionalnego rynku transakcji drogowych przy dokonywaniu wyceny działek nr [..] i [..]. Z § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Przy czym zgodnie z treścią § 26 ust. 3 przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Z kolei z § 36 ust. 2 wynika również, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Nadto, przy dokonywaniu wyceny działki nr [..], nie została przeprowadzona analiza, w zakresie wynikającym z przepisów art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami określających zasadę korzyści. Zasada korzyści polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Decyzja ta jest więc zgodna z prawem. Okoliczności te nie były zresztą w skardze w ogóle kwestionowane. Wskazać przy tym należy, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie i z tych samych względów również sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. W związku z tym podnoszona w skardze, jak i wcześniej w odwołaniu, kwestia dotycząca sposobu wyceny nakładów na nieruchomości w postaci ogrodzenia na obecnym etapie postępowania nie może być rozstrzygana, jako że będzie o tym orzekał najpierw organ I instancji w toku ponownego postępowania. Wyjaśnić jednakże należy, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżących o wybudowanie im nowego ogrodzenia, o takich samych parametrach jak ogrodzenie na nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W sprawie niniejszej organ orzeka jedynie o przyznaniu odszkodowania za tę nieruchomość, którego wysokość odpowiada wartości wywłaszczonej nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369), oddalił skargę jako bezzasadną.