II SA/Gd 467/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej oddala skargę. UZASADNEINIE W decyzji z dnia 18 kwietnia 2012 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 marca 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzickich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm. – zwanej dalej ustawą), po rozpatrzeniu wniosku M. P. o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej decyzji tegoż organu z dnia 3 października 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu urodzenia się podczas pobytu rodziców na deportacji, umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia 22 lutego 2012 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy – decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. - w następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obie decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. P. złożyła wniosek o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu urodzenia się podczas pobytu rodziców na deportacji. Wniosek ten został rozpatrzony w decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 6 lipca 2011 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia 3 października 2011 r. - o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Następnie M. P. złożyła wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie powyższej decyzji ostatecznej – w piśmie z dnia 18 lutego 2012 r. Do wniosku dołączony został dowód w sprawie – oświadczenie S. K. z 14 grudnia 2011 r. W postanowieniu z 22 lutego 2012 r. Kierownik Urzędu wznowił postępowanie na żądanie strony. Następnie w decyzji z 18 kwietnia 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie, a decyzję tą utrzymał w mocy w decyzji z 26 czerwca 2012 r., wydanej w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu obu decyzji organ wskazał, że jako podstawę wznowienia rozważał okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. sytuację ujawnienia się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Powołując się na art. 148 § 1 kpa organ wskazał, że podanie o wznowienia wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Nowy dokument w postaci oświadczenia S. K. datowany jest na dzień 14 grudnia 2011 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania złożony został 23 stycznia 2012 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a zatem po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa. W tej sytuacji, zdaniem organu, wznowienie postępowania w oparciu o wskazaną podstawę z powołaniem na przedłożenie w/w dokumentu było niedopuszczalne. Zdaniem organu, wznowienie postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W tej sytuacji, wznowienie postępowania oraz prowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia nastąpiło z naruszeniem prawa, co skutkować powinno jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 2 kpa. Podobnie, w decyzji z 26 czerwca 2012 r., organ wskazał, że niedopuszczalne byłoby wznowienie postępowania w oparciu o Ankietę kierowaną przez matkę strony do Powiatowego Biura dowodów Osobistych, gdyż ten dokument był w posiadaniu organu z postępowaniu zwyczajnym. W skardze na powyższą decyzję z dnia 26 czerwca 2012 r. M. P. wskazywała na naruszenie art. 16 kpa oraz art. 145 § 1 i 154 § 1 kpa. Wskazała, że organ uznał, że przekroczony został miesięczny termin do zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania, jednak organ nie podał, w jaki sposób termin ten został przekroczony. Podkreśliła też, że powołując się na przekroczenie terminu, organ w ogóle nie rozpoznał wniosku merytorycznie. Zdaniem skarżącej, skoro organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, to powinien był rozpoznać wniosek merytorycznie, a nie umarzać postępowanie, gdyż w ten sposób naruszył art. 145 § 1 kpa. Skarżąca zarzuciła jednocześnie naruszenie art. 154 § 1 kpa, który zobowiązuje organ, w takiej sytuacji, jak niniejsza, do uchylenia decyzji naruszającej słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty powołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie - choć wydane z naruszeniem art. 148 § 1 oraz art. 149 § 1 kpa - ostatecznie jest zgodne z prawem. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 26 czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję tego organu z 18 kwietnia 2012 r., na mocy której umorzono postępowanie z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu z 3 października 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu urodzenia się podczas pobytu rodziców na deportacji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca we wniosku z 26 stycznia 2012 r. (data wpływu do Urzędu) zwróciła się o przyznanie jej świadczenia z tytułu urodzenia się w czasie pracy rodziców na deportacji. Do wniosku tego skarżąca załączyła oświadczenie swojej matki – S. K. z 14 grudnia 2011 r., dotyczące jej pracy w majątku pod zarządem niemieckim w miejscowości O. W piśmie z 2 lutego 2012 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wyjaśnił skarżącej, że sprawa dotycząca wniosku o przyznanie w/w świadczenia została zakończona ostateczną decyzją z 3 października 2011 r. W tej sytuacji, organ zwrócił się do skarżącej o określenie trybu, w jakim ma zostać rozpatrzony jej wniosek, a więc – czy skarżąca domaga się wznowienia postępowania (art. 145 kpa), czy też stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa), czy też jej uchylenia bądź zmiany na mocy art. 154 § 1 kpa. W odpowiedzi na powyższe, skarżąca wskazała, że domaga się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 kpt 5 kpa. Podniosła, że organ pominął istotny dla jej sprawy dowód, jakim jest orzeczenie NSA o sygn. DSK 135/04. Wskazała też, że organ pominął jej słuszny interes, wbrew treści art. 154 kpa. W postanowieniu z dnia 22 lutego 2012 r. organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 3 października 2011 r., wskazując jako podstawę wznowienia okoliczność z art. 145 § 1 kpt 5 kpa i wskazując na dołączony przez stronę dowód z zeznań jej matki – S. K., czyli "nowy" dowód istniejący w dniu wydania decyzji nie znanego organowi, który ja wydał. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej (oraz w wąskim zakresie – postanowienia) dotkniętej kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Wznowienie postępowania jest zasadniczo postrzegane jako jeden z trybów postępowania nadzwyczajnego, a więc takiego, którego celem jest przeprowadzenie kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Pozytywne przesłanki wznowienia postępowania uregulowane zostały w wyżej wskazanych trzech przepisach i obejmują one sytuacje, w których otwiera się możliwość weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Do tych przesłanek (dwóch) należy: rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie co najmniej jednej z podstaw, uregulowanych w sposób zamknięty w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Kodeks opiera się przy tym na koncepcji wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowieniowych, których nie należy interpretować rozszerzająco, ani domniemywać. Niezależnie od wystąpienia przesłanek pozytywnych, kodeks opiera możliwość wznowienia postępowania na braku zajścia dwóch przesłanek negatywnych, uregulowanych w art. 146 § 1 i art. 146 § 2 kpa. Zgodnie z treścią art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym – z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa – wyłącznie na żądanie strony. Stosownie do art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej (...) w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Powyższy przepis wprowadza termin, w którym strona powinna wnieść do organu żądanie wznowienia postępowania, przy czym ma on charakter prekluzyjny. W razie uchybienia mu może być więc przywrócony na zasadach ogólnych, wynikających z art. 58 kpa. Zasadą jest jednak, że strona wnosi żądanie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Od tej zasady kodeks przewiduje trzy wyjątki, jednak nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że żądanie wznowienia postępowania złożone przez stronę powinno odpowiadać nie tylko wymogom z art. 63 § 2 k.p.a., ale z podania powinno wynikać żądanie wznowienia postępowania oraz okoliczności wskazujące na zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 510/07, LEX nr 505314). W ocenie sądu, wydanie powyższego postanowienia z dnia 22 lutego 2012 r. o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie było niezgodne z prawem i naruszało art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 148 § 1 kpa. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że protokół zawierający dowód z zeznań świadka S. K. znajdował się w aktach sprawy (k. 5), zakończonej wydaniem decyzji z 3 października 2011 r. (a więc w postępowaniu zwyczajnym). Już ten fakt wskazuje zatem, że nie był to "nowy" dowód, nieznany organowi, który wydał decyzję w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Ponadto, niezależnie od tego, zgodnie z treścią wyżej wskazanego art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zeznanie świadka opatrzone jest datą 14 grudnia 2011 r., tymczasem wniosek o wznowienie postępowania skarżąca wysłała 23 stycznia 2012 r. (data stempla pocztowego na kopercie, zawierającej wniosek o wznowienie wraz z zeznaniem świadka). Powyższe wskazuje, że skarżąca uchybiła terminowi ustanowionemu przez ustawodawcę w treści art. 148 § 1 kpa, który to termin stanowi wymóg formalny dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania. Uchybienie powyższemu terminowi obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bowiem w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wskazać przy tym należy, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek pomimo upływu w/w terminu stanowi rażące naruszenie prawa. Skoro jednak organ administracji z naruszeniem art. 148 § 1 kpa wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, po czym zweryfikował termin zgłoszenia żądania wznowienia postępowania przez stronę w kontekście regulacji art. 148 § 1 kpa i ustalił, że strona uchybiła temu terminowi, zasadne było zakończenie tegoż postępowania poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Jak wskazano bowiem powyżej, niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w sytuacji, gdy nie zostały zachowane formalne wymogi warunkujące wszczęcie postępowania wznowieniowego, a do takich należy zgłoszenie żądania w terminie określonym w art. 148 § 1 kpa. Ostatecznie zatem, mimo naruszenia regulacji art. 148 § 1 kpa, decyzja o umorzeniu postępowania odpowiada prawu, bowiem wszczęcie postępowanie wznowieniowego od samego początku było niedopuszczalne, a w konsekwencji, jako takie – postępowanie to było bezprzedmiotowe. Wskazać przy tym należy skarżącej, odnosząc się do sformułowanych przez nią w skardze zarzutów, że w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania zawiera braki formalne, a tak było w niniejszym przypadku, gdyż strona zgłosiła je z uchybieniem ustanowionego przez ustawodawcę terminu, nie ma prawnej możliwości dokonania merytorycznej oceny zasadności wniosku o wznowienie. Wniosek taki bowiem z powodów formalnych jest niedopuszczalny, co sprawia, że nie można mu nadać biegu. W takiej sytuacji zatem organ nie może odnieść się merytorycznie do podnoszonych przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności. Chybiony jest też zarzut wskazujący na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej decyzji, w jaki sposób doszło do przekroczenia terminu z art. 148 § 1 kpa. Organ bowiem wskazał stronie, że skoro zeznanie świadka opatrzone jest datą 14 grudnia 2011 r., a wniosek o wznowienie postępowania skarżąca wysłała 23 stycznia 2012 r. (data stempla pocztowego na kopercie), to niewątpliwie został przekroczony miesięczny termin na zgłoszenie żądania wznowienia postępowania, liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością taką było zaś sporządzenie tego zeznania (spisanie protokołu w dniu 14 grudnia 2012 r.). Słusznie natomiast strona wskazuje, że niezgodne z prawem było kierowane do niej przez organ wezwanie do nadesłania dowodów potwierdzających fakt wykonywania pracy przymusowej, skoro postępowanie wznowieniowe było niedopuszczalne. To uchybienie organu wynikało jednak z faktu, że z naruszeniem art. 148 § 1 kpa wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i na podstawie tego aktu – przystąpił do merytorycznej oceny przyczyn wznowienia, która – jak wskazano powyżej – nie powinna mieć miejsca w niniejszym postępowaniu wznowieniowym. Wreszcie, wskazać skarżącej należy, że dokonując wyboru trybu, w jakim organ ma ocenić jej wniosek z 26 grudnia 2012 r. i wskazując, że domaga się wznowienia postępowania - w istocie "związała" organ swoim żądaniem. Oznacza to, że organ otrzymawszy od strony deklarację, że domaga się ona wznowienia postępowania (a nie zmiany lub uchylenia decyzji na mocy art. 154 kpa, czy stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 kpa), został zobligowany do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, zgodnie z wolą strony. Niezależnie od tego wskazać należy, że kodeks wyłącza dopuszczalność zbiegu trybów weryfikacji decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą (a więc m. in. postępowania wznowieniowego) z trybem weryfikacji decyzji dotkniętej wadą niekwalifikowaną (a więc m. in. postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji na mocy art. 154 kpa). Ten ostatni tryb może być podjęty tylko po zakończeniu trybu weryfikacji decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą (por. wyrok SN z 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNP 1999, nr 20, poz. 637), a więc po zakończeniu postępowania wznowieniowego. Mając to zaś na uwadze, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.