II SA/Gd 467/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. z dnia 21 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na rzecz skarżącego Ł.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na wniosek Ł. P. z 3 kwietnia 2019 r., zatytułowany "wezwanie do umownego ustanowienia służebności przesyłu", w którym zawarto żądanie przesłania odpowiedzi "umotywowanej i popartej odpowiednimi, wszelkimi posiadanymi dokumentami", gdyż stanowią one informację publiczną, A. w decyzji z 17 kwietnia 2019 r. odmówiła udostępnienia informacji. W uzasadnieniu tej decyzji Spółka wskazała, że w jej ocenie żądana informacja, wprawdzie ma charakter publicznej, lecz stanowi informację przetworzoną. Jej udostępnienie wiąże się więc z wykazaniem przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, co nie nastąpiło. Poza tym, żądanie jej udostępnienia przez wnioskodawcę w okolicznościach niniejszej sprawy nie służy celom publicznym, lecz prywatnym, a to wyklucza możliwość jej uzyskania, jako informacji przetworzonej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Ł. P. podkreślił, że jego żądania udostępnienia wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących infrastruktury energetycznej posadowionej na działce nr [..] w N., sformułowanego w piśmie z 3 kwietnia 2019 r. nie należy utożsamiać z wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jako wniosek o pilne i rzetelne umotywowanie negatywnego stanowiska odnośnie do wezwania do umownego ustanowienia służebności. Niezależnie od tego, odwołujący argumentował, że bezzasadnie Spółka zakwalifikowała informacje objęte żądaniem udostępnienia jako obejmujące informację przetworzoną. Jeśliby tak było, to Spółka powinna wezwać do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu przez wnioskodawcę, czego nie uczyniła. Odwołujący w dalszej części swego pisma procesowego przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie tezy, że żądana przez niego informacja nie ma charakteru przetworzonej, bowiem nie wiąże się z wytworzeniem nowej jakościowo informacji, lecz z wyszukaniem już istniejących informacji i ich udostępnieniem. Odwołujący w konkluzji zażądał udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z 3 kwietnia 2019 r. W decyzji z 21 maja 2019 r. A. utrzymała w mocy swoją decyzję z 17 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji Spółka wskazała, że żądanie udostępnienia wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących urządzeń elektroenergetycznych zlokalizowanych na działce nr [..] w N., gmina S. stanowi informację przetworzoną, gdyż wiąże się z wytworzeniem dla potrzeb wnioskodawcy – nowej informacji, którą Spółka nie dysponuje w dniu złożenia wniosku. Spółka wskazała również, że w jej ocenie żądana informacja jest informacją publiczną, jednak jej charakter – jako przetworzonej – wymaga podjęcia przez wnioskującego dodatkowej aktywności w celu jej uzyskania. Nie mniej jednak, ze względu na to, że żądanie jej udostępnienia nie wiąże się z interesem publicznym, lecz prywatnym – brak jest w ogóle podstaw do uwzględnienia wniosku strony. W skardze na powyższą decyzję Ł. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu że żądana informacją jest informację publiczną przetworzoną, co skutkowało odmową udostępnienia informacji. W uzasadnieniu skargi ponowiono argumenty, przytoczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwestii błędnej kwalifikacji informacji objętej żądaniem skarżącego jako informacji przetworzonej. Zdaniem skarżącego fakt, że udostępnienie informacji wiąże się wyszukaniem wielu dokumentów, ich uporządkowaniem oraz skserowaniem, wymagając wzmożonych działań organizacyjnych, nie czyni automatycznie żądanej informacji informacją przetworzoną. W szczególności zaś, nie stanowi o przetworzeniu informacji sięgnięcie do materiałów archiwalnych. Przetworzona informacja bowiem to informacja nowa jakościowo, będąca efektem przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny faktów. Skarżący zarzucił ponadto brak wyjaśnienia przez Spółkę sposobu prowadzenia i ewidencjonowania spraw związanych z umieszczeniem urządzeń elektroenergetycznych. Wskazał też, że udostępnienie żądanej przez niego informacji wiąże się wyłącznie z odszukaniem jej w odpowiednich rejestrach, a zatem bez wątpienia – nie można z tego wywodzić jej przetworzonego charakteru. W odpowiedzi na skargę A. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., powoływana dalej jako u.d.i.p.) określa informację publiczną, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc, informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mających walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący zwrócił się do A. o udostępnienie "wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących urządzeń elektroenergetycznych zlokalizowanych na działce nr [..] w N., gmina S.". Nie budzi wątpliwości sądu, że A. jest co do zasady zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl jej art. 4 ust. 1 pkt 5, zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przedsiębiorstwa energetyczne, co jest bezsporne w orzecznictwie, są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, Lex nr 1336285). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. i następuje w formie czynności materialno - technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1) udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - art. 13 ust. 1 u.d.i.p., 2) powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - art. 13 ust. 2 u.d.i.p., 3) udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - art. 15 ustawy, 4) odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji - art. 16 ust. 1 ustawy, 5) powiadomić pismem wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6) powiadomić pismem wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Wszystkie te czynności jednak powinno poprzedzać jednoznaczne ustalenie przedmiotu i zakresu żądania wnioskodawcy. Powracając na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kwestią sporną pomiędzy stronami jest ocena charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Z uzasadnień obu decyzji wydanych w sprawie wynika, że Spółka odmówiła udostępnienia informacji twierdząc, że żądane informacje mają charakter przetworzony, a zatem skarżący winien wykazać szczególny interes w żądaniu ich udostępnienia, po drugie zaś – argumentowała, że analizowana ustawa nie służy zaspokajaniu prywatnych potrzeb w postaci uzyskania informacji wprawdzie publicznej, lecz przeznaczonej dla celów handlowych (prywatnych nie publicznych), jeśli ma ona jednocześnie charakter informacji przetworzonej. Argumentacja w zakresie kwalifikacji informacji żądanej przez skarżącego jako przetworzonej jest przedwczesna. W piśmie z 3 kwietnia 2019 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie wszelkich posiadanych dokumentów, stanowiących informację publiczną, a dotyczących działki nr [...] w N., gm. S.. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z kolei wskazał, że domaga się "wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących urządzeń elektroenergetycznych zlokalizowanych na działce nr [..] w N., gmina S.". Zdaniem sądu, takie żądanie wniosku w odniesieniu do udostępnienia informacji publicznej jest nieprecyzyjne, abstrakcyjne i jako takie – wadliwe, bowiem nie wynika z niego jakich konkretnie informacji (dokumentów) domaga się skarżący, a w konsekwencji – jaki charakter mają żądane informacje, w szczególności, czy mają cechy informacji publicznej. Skoro tak, to rozważania Spółki, zawarte w skarżonych decyzjach, dotyczące kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej są tym bardziej przedwczesne. W okolicznościach niniejszej sprawy zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest niejasny, a skoro tak – to Spółka powinna zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie lub dookreślenie, gdyż właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby bowiem do zaprzeczenia idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji zgodnej z wnioskiem, co jednocześnie oznacza po stronie wnioskodawcy obowiązek jej jasnego wyartykułowania. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji musi bowiem mieć możliwości oceny, czy żądana informacja jest informacją publiczną, czy jest w jej posiadaniu i czy zachodzą podstawy do jej udostępnienia lub też odmowy jej udzielenia. Warunkiem pozytywnego rozstrzygnięcia powyższych kwestii jest natomiast jasne i precyzyjne żądanie wniosku. Wniosek o udostępnienie "wszelkich informacji" dotyczących określonej nieruchomości jest w oczywisty sposób nieprecyzyjny i prowadzi w istocie do przerzucenia na podmiot zobowiązany ciężaru ustalenia intencji strony, co przeczy zasadzie skargowości. Zdaniem sądu orzekającego w niniejszym składzie, nie mamy do czynienia z prawidłowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jeśli wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania, nie nazwał dokumentu (informacji) lub co najmniej nie określił kryteriów umożliwiających jego odnalezienie w zbiorze danych. Istotą wszelkich procedur opartych na zasadzie skargowości jest wymóg sformułowania przez podmiot uprawniony żądania w komunikatywny sposób, a więc taki, aby na podstawie samej tylko treści pisma można było ocenić, że żądanie jest dostatecznie zrozumiałe dla adresata obowiązku prawnego. Żądanie oczywiście niejasne, nieprecyzyjne, niezrozumiałe nie stanowi prawidłowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać przy tym jednocześnie należy, że konsekwencje niepełnego, nieprecyzyjnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2013 r., I OSK 2889/12 (LEX nr 1339627), w którym stwierdził, że na gruncie analizowanej ustawy podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełnienia podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być stosowane tylko w przypadkach określonych w u.d.i.p., która nie daje możliwości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jeżeli zatem podmiot zobowiązany ma wątpliwości co do zakresu żądania wniosku lub formy udzielania informacji, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie lub dookreślenie, gdyż właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. W okolicznościach niniejszej sprawy jednak Spółka nie zwróciła się do skarżącego o doprecyzowanie jego żądania, a to oznacza, że wydana decyzja – w tym w szczególności w zakresie kwalifikacji informacji jako przetworzonej – jest przedwczesna. Spółka winna wezwać skarżącego do doprecyzowania żądanej informacji w określonym terminie i dopiero wówczas ocenić wniosek z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. Natomiast, w sytuacji bierności skarżącego w kwestii doprecyzowania wniosku, wobec braku wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku, a w szczególności – do zastosowania rygoru z art. 64 § 2 k.p.a., podmiot zobowiązany powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, sąd uznał że wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 17 kwietnia 2019 r. Spółka naruszyła przepisy prawa materialnego, w tym w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 i 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz – wobec wydania decyzji administracyjnych - w istotny sposób naruszyła przepisy postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z prawem. W konsekwencji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Spółki z 17 kwietnia 2019 r. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego Spółka w pierwszej kolejności wyjaśni, jakich konkretnie informacji domaga się skarżący, a po doprecyzowaniu zakresu jego wniosku, rozpatrzy go z punktu widzenia przepisów u.d.i.p., w szczególności dokonując oceny, czy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy, czy pozostaje w jej posiadaniu oraz w dalszej kolejności, czy nie ma ona charakteru informacji przetworzonej, co wymaga wykazania szczególnego istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. O kosztach postępowania sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku, zasądzając na rzecz skarżącego od A. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (kwota uiszczonego wpisu).