II SA/Gd 468/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej użytkowania wieczystego uchyla zaskarżoną decyzję. IISA/Gd 468/04 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 grudnia 2003r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku J. C. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 27 czerwca 1969r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 31 stycznia 1963r., nr [...] oraz uchylono decyzję tegoż organu z 5 lutego 1968r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że J. C. nie jest następcą prawnym L. C. będącego adresatem w/w decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Posiadanie przez nią jedynie prawa do zachowku w postępowaniu spadkowym nie dawało jej legitymacji do złożenia przedmiotowego wniosku. Dlatego należało odmówić stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się J. C. i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127§3 K.p.a. Kolegium decyzją z dnia 24 maja 2004r., nr [...] utrzymało swoją decyzję z dnia 16 grudnia 2003r. w mocy. W skardze na powyższą decyzję J. C. wniosła o chylenie zaskarżonej decyzji zarzucając : - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 28 i art. 156 K.p.a. przez przyjęcie, że skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności spornych decyzji administracyjnych w sytuacji gdy skutki tych decyzji wpływają bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącej, a w konsekwencji dotyczą jej interesu prawnego, - obrazę przepisów prawa procesowego - art. 7 polegającą na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, - błędną wykładnię przepisów prawa procesowego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności spornych decyzji . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez właściwy organ zgodnie z regułą wynikającą z art. 157 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym w składzie Kolegium orzekającym wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy znajdowała się L. D. – B., którzy była również członkiem składu Kolegium rozpoznającego niniejszą sprawę po raz pierwszy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Art. 27 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności – a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 1999 roku, sygn. akt II SA 699/99, Baza Orzeczeń LEX nr 46260 oraz z 15 kwietnia 1999 roku, sygn. akt II SA 291/99, Baza Orzeczeń LEX nr 46798). Obecnie przeważające wydaje się stanowisko, które podziela także i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002 roku, sygn. akt V SA 2535/01, Baza Orzeczeń LEX nr 149513, z dnia 15 stycznia 2003 roku, sygn. akt V SA 1313/02, nie publ., z dnia 28 lutego 2003 roku, sygn. akt V SA 2701/02, nie publ., z dnia 11 grudnia 2003 roku, sygn. akt SA/Bd 2288/03, nie publ., z dnia 24 maja 1983 roku, sygn. akt I SA 1714/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 35, zob. także: M. Jaśkowska, A. Wróbel. "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2005, str. 222). Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2003 roku (sygn. akt SA/Bd 2288/03) przeciwko wcześniej przyjmowanemu stanowisku przemawia istota ponownego rozpoznania sprawy i przyczyna wyłączenia wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W literaturze przedmiotu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy traktuje się jako szczególny środek odwoławczy, surogat odwołania, równoważnik odwołania, nadzwyczajny środek prawny, sui generis odwołanie. Wniosek taki określa się także jako remonstrancję (przedstawienie). W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie taką samą rolę jak odwołanie. Złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powoduje obowiązek wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.), przy czym organ, do którego złożono taki wniosek, ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wynika to z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Z tego samego powodu strona zobowiązana jest złożyć ten wniosek w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji (zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 34/97, OSNAPiUS 1998, nr 4, poz. 105, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1996 r., I SA 1296/95, Glosa 1996, nr 4, s. 134, zob. także komentarz do art. 127 k.p.a. A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2000). Wyczerpanie tego swoistego środka odwoławczego jest również warunkiem wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a niewyczerpanie tej drogi powoduje odrzucenie skargi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 lutego 1997 roku, sygn. akt III SA 1/96 oraz uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 1996 roku, OPS 4/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 44). Środek ten w istocie rzeczy ma zatem wszelkie cechy odwołania, poza dewolutywnością. Nie przenosi jedynie rozpoznania sprawy do organu wyższej instancji. Jak zaznaczył przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym uzasadnieniu - należy w tym miejscu wskazać na przepis art. 78 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78. poz. 483), który stanowi, że każdy ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dokonując zatem interpretacji przepisu art. 127 § 3 k.p.a. przy uwzględnieniu treści wskazanego przepisu konstytucyjnego należy dojść do wniosku, że punkt ciężkości spoczywa na prawnej możliwości ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Tym samym należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale z dnia 9 grudnia 1996 roku (OPS 4/96), że kwestią drugorzędną jest to, czy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy też ten sam organ, który rozstrzygnął sprawę w I instancji. Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzję w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 roku, sygn. akt P 8/03, OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronom postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a. Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. unormowanie, zgodnie z którym do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. wprowadzają zakaz udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Chodzi bowiem o to, aby ta sama osoba nie orzekała ponownie w sprawie, w której już raz zajęła stanowisko. Skoro zatem w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponownie rozpoznającym niniejszą sprawę brała udział osoba, która wydawała w tej sprawie pierwszą decyzję, to postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a., stanowiącą podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy czym naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zważył przy tym, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 27 września 2002 roku byłoby przedwczesne albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 27 września 2002 roku, musi najpierw ponownie rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 k.p.a. niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), a następnie dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia. Zarządzenie: 1. Odnotować w kontrolce uzasadnień, 2. odpis wyroku z uzasadnieniem i pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej doręczyć stronom, 2. akta przedłożyć z wpływem lub za 45 dni.