II SA/Gd 472/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. i M. R. na decyzję Wojewody z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta decyzją Nr [...] z dnia 10 marca 2005 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. S. pozwolenia na budowę altany drewnianej w miejscowości P. W., Gmina B. W rozstrzygnięciu wskazano również, że projekt ten został opracowany przez mgr inż. J. S., posiadającego odpowiednie kwalifikacje zawodowe, a przy prowadzeniu robót budowlanych należy zachować wymienione w decyzji warunki. Organ wyjaśnił również, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje następujące nieruchomości: • działkę nr [...], na której będą realizowane roboty budowlane • działkę nr [...], przez którą będzie się odbywał dojazd z drogi publicznej do działki nr [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że inwestor K. S. w dniu 7 sierpnia 2003 r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę drewnianej altany w miejscowości P. W., na wskazanej wyżej działce nr [...]. W dniu 20 sierpnia 2003 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wnieśli właściciele sąsiedniej nieruchomości I. i M. R., którzy kwestionowali wytyczenie granic działki nr [...] oraz możliwość swobody dojazdu do nieruchomości, na której miał być realizowany przedmiotowy obiekt. Po uwzględnieniu tego odwołania Wojewoda decyzją z 3 października 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stosując się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 3 listopada 2003 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia w określonym terminie projektu zagospodarowania działki sporządzonego na mapie do celów projektowych określonych w przepisach wykonawczych, zawierającej granice władania nieruchomości (działek). Po otrzymaniu tego postanowienia K. S. w dniu 23 listopada 2003 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia odrębnego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, którego celem miało być wytyczenie granic pomiędzy działkami nr [...] stanowiącej własność inwestora z działką nr [...], stanowiącą własność małżonków R. Starosta przychylił się do prośby inwestora i zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, na podstawie art. 98 k.p.a. W dniu 2 lutego 2005 r., po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 27 grudnia 2004 r., sygn. akt I Ns 15/04, na wniosek inwestora podjęto postępowanie administracyjne w tej sprawie, oceniając, że inwestor uzupełnił brakujące dokumenty, to jest przedłożył projekt zagospodarowania terenu na właściwej mapie oraz postanowienie Sądu o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano również, że właściciele sąsiedniej nieruchomości małżonkowie R. wnieśli zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania administracyjnego, które Wojewoda w dniu 4 marca 2005 r. uznał za niedopuszczalne, stwierdzając, że może być ono zaskarżone tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Małżonkowie R. pismem z dnia 25 marca 2005 r. wnieśli odwołanie od tej decyzji, zarzucając, że: 1. "nie uzgodniono miejsca dojazdu (brama z działki nr [...] na działkę nr [...]) 2. nie uzgodniono trasy przejazdu na działkę nr [...] przez działkę nr [...] 3. nie uzgodniono warunków przejazdu, częstotliwości oraz odpłatności za przejazd przez działkę nr [...] 4. nie wymieniono punktów granicznych, zgodnie z wnioskiem sygn. akt I Ns 15/04 5. do dnia dzisiejszego inwestor zajmuje ogrodzony przez siebie teren, większy obszar niż to wyznaczył Sąd wyrokiem z dnia 27 grudnia 2004 r. 6. plan zagospodarowania na tym terenie nakazuje wznoszenie altan drewnianych do 10 m2." Jako podstawę tego zarzutu wskazano uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z dnia 17 lipca 2002 r. Odwołujący się wywodzili, że od wielu lat obserwują, "jako właściciele terenu wokół jeziora J., że ochrona jeziora to tylko słowa nic nie znaczące" gdyż nie jest zapewniona należyta ochrona środowiska. W uzupełnieniu odwołania, wniesionym po terminie, małżonkowie R. zarzucili naruszenie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6, 8-12 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. z uwagi na niezapewnienie im właściwego udziału w tym postępowaniu oraz naruszenie przepisów Prawa budowlanego i ochrony środowiska. Kwestionowali prawidłowość wytyczenia granicy między ich działką a działką inwestora oraz granicy działki od strony jeziora. W ich ocenie doszło również do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż projektowany obiekt nie mieści się w pojęciu ażurowej altany ogrodowej. Wskazywali również na brak stałych przyłączy systemu odprowadzenia ścieków oraz prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewoda w dniu 25 kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji inwestor K. S. przedłożył organowi pierwszej instancji prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 27 grudnia 2004 r. w sprawie dokonania rozgraniczenia nieruchomości. tj. działki nr [...] z działką nr [...]. Powyższe ustalenia postępowania rozgraniczeniowego uwzględnił uprawniony geodeta wykonując mapę sytuacyjno – wysokościową działki nr [...] dla celów projektowych. Inwestor dołączył do dokumentacji projekt zagospodarowania działki wykonany przez uprawnionego architekta, na aktualnej mapie dla celów projektowych. Zasadne było zatem wdanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor złożył wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty. Organ odwoławczy wskazał, że: 1. o pozwolenie na budowę wystąpił właściciel działki nr [...], który złożył stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nią na cele budowlane 2. zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy równowagi przyrodniczo- krajobrazowej jeziora J., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 17 lipca 2002 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka, na której miała być realizowana przedmiotowa altana znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...], dla którego ustalono, że jest to "Teren rekreacyjny. Plaża trawiasta, małe boiska do gier, urządzenia rekreacyjne. Dopuszcza się ustawianie lekkich, plenerowych urządzeń terenowych, nie związanych trwale z gruntem, jak altany, zadaszenia itp." 3. usytuowanie altany w sposób przedstawiony w projekcie zagospodarowania terenu działki nr [...] jest zgodne z przepisami warunków technicznych 4. działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej – prawo swobodnego dojazdu przez działkę nr [...] wpisane do księgi wieczystej 5. obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę inwestora oraz sąsiednią działkę, przez którą odbywa się dojazd do drogi publicznej. Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości, tj. odwołujących się, gdyż związane jest to tylko z uciążliwością dojazdu, do którego prawo wynika jednak z określonego tytułu opartego na przepisach prawa cywilnego. Natomiast żądania odwołujących się w zakresie braku ustalenia warunków i odpłatności za przejazd ustanowiony w postępowaniu cywilnym nie może być przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji. I. i M. R. wnieśli skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję Wojewody, w której ponawiając zarzuty odwołania wskazywali na następujące naruszenia prawa: 1. przepisów postępowania, tj. art. 6, 8 , 9, 10, 11, 12, 77, 107 § 1 k.p.a. z uwagi na brak wszechstronnych ustaleń, oceny dowodów oraz niewłaściwego uzasadnienia decyzji 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 i 35 Prawa ochrony przyrody oraz art. 51 i następne Prawa ochrony środowiska 3. brak ustaleń faktycznych oraz błąd w tych ustaleniach, polegający na bezpodstawnym uznaniu, iż granice działki nr [...] zostały między stronami ustalone oraz, że granica od strony jeziora J. została ustalona w sposób pewny, a także błędnym ustaleniu, iż działka nr [...] posiada prawny dostęp do drogi publicznej Zarzucili także nie zapewnienie na tej działce zasilania jej w energię elektryczną, odprowadzanie ścieków oraz oceny wpływu budowy altany na ochronę środowiska. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organów obydwu instancji w niniejszej sprawie jest wyłącznie sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę określonej w opisie technicznym projektu altany o powierzchni zabudowy 33,73 m2, w tym powierzchni użytkowej 13,94 m2, powierzchnia podcienia 13,50 m2, która przeznaczona jest dla celów ochrony osób przed warunkami atmosferycznymi. Składa się ona z części otwartej, podcienia, kryta będzie dachem dwuspadowym z trzciny naturalnej, a wykonana z bali drewnianych. Jest to obiekt nietrwale związany z gruntem. Ze względu na szczególne walory krajobrazowe miejsca architektura altany pod względem formy inspirowana jest tradycyjnym budownictwem regionalnym, a zastosowany do jej budowy materiał, to jest kamień, drewno i trzcina harmonijnie wtapia w otoczenie. Z założenia budynek ten nie będzie wyposażony w urządzenia instalacyjne (por. opis techniczny do projektu budowlanego i sam projekt w aktach sprawy). Pozwolenie na budowę jest zgodne z ustaleniami przytoczonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dotyczy wyłącznie strefy równowagi przyrodniczo- krajobrazowej jeziora J. (por. przedmiotowa uchwała Dziennik Urzędowy Województwa [...]). Plan dla tego terenu oznaczony wyżej wymienionym symbolem przewiduje dodatkowo, że "teren przybrzeżny w obrębie działek [...], [...] i [...]do rekultywacji. Należy chronić i zachować naturalne warunki brzegowe bez naruszania skarp i drzewostanów". Pozwolenie na budowę dotyczy wyłącznie realizacji drewnianej altany, niezwiązanej na stałe z gruntem, bez jakichkolwiek innych instalacji, która ma służyć rekreacyjnej ochronie ludzi. Nie narusza zatem interesu prawnego skarżących, których zarzuty w większości koncentrują się na generalnej ochronie środowiska na całym terenie wokół jeziora J. Ponadto skarżący próbują przenieść do postępowania administracyjnego swoje cywilnoprawne spory z inwestorem dotyczące rozgraniczenia ich nieruchomości, "pominięcia od udziału w sprawie właściciela jeziora J., nie ustalenia granic jeziora" itd. Wszystkie te kwestie mogą być wyłącznie przedmiotem postępowania przed sądami cywilnymi, jako właściwymi zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. do ich rozstrzygania. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu 7 sierpnia 2003 r., tj. w dniu złożenia przez K. S. w Starostwie Powiatowym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej altany (por. k 2 akt organu I instancji), a więc już po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., a którą dodano ust. 2 artykułowi 28 Prawa budowlanego, stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten nie tylko zakreśla krąg podmiotów, który należy uznać za strony postępowania, ale jednocześnie łączy to integralnie z obszarem oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości. Jest to związane z zachowaniem interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości, który wynika z przewidzianych prawem "obszarów oddziaływania inwestycji objętej postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę". Należy zatem postawić pytanie w jaki sposób drewniana altana opisana wyżej może negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Skarżący nie wykazali w tym zakresie żadnego własnego interesu, poza ewentualną uciążliwością wynikającą z ustanowionego na podstawie przepisów prawa cywilnego prawa swobodnego przejazdu przez ich nieruchomość. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie potwierdza w istocie prawidłowość wprowadzenia ograniczenia udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę do tylko tych osób, których interes prawny może naruszać planowana inwestycja, realizowana nie tylko na sąsiedniej nieruchomości, lecz wyłącznie znajdująca się w obszarze oddziaływania obiektu, wynikającym z innych przepisów szczególnych. Z akt sprawy wynika, że: 1. prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 27 grudnia 2004 r. Wydział I Cywilny w sprawie I Ns 15/04 dokonano rozgraniczenia nieruchomości stanowiących działki nr [...] – własność inwestora z działką nr [...]– własność skarżących (por. k 161 akt) 2. w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy wpisano w dziale I "prawo swobodnego przejazdu przez działkę gruntu nr [...] do działki nr [...]" (k.8 akt sprawy akt organu I instancji) W świetle tych dokumentów oczywiste jest, że inwestor posiadał prawo swobodnego dojazdu do własnej działki przez działkę skarżących oraz prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w sytuacji, gdy skarżącym zapewniono czynny udział we wszystkich fazach tego postępowania, doręczano im wszystkie rozstrzygnięcia organów administracji, od których wnosili środki odwoławcze i mieli stały dostęp do akt. Inne naruszenia przepisów postępowania nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące generalnej ochrony środowiska, pominięcia od udziału w tym postępowaniu innych osób (np. właściciela jeziora) nie dotyczą również interesu prawnego skarżących. Nie podlegają kontroli Sądu w tym postępowaniu również czynności faktyczne podjęte w tej sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji (por. dokumentacja fotograficzna załączona do akt). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.