II SA/Gd 473/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: NSA Marek Gorski WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant sekr. sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 25 października 2004 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 16 czerwca 2004 r. Burmistrz Miasta przyznał B. M.: 1. zasiłek rodzinny na dziecko na okres od 1 czerwca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. 2. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 czerwca 2004 r. do 10 czerwca 2005 r. 3. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od 1 czerwca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. Postanowieniem z dnia 18 października 2004 r. Burmistrz Miasta wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją ostateczną z dnia 16 czerwca 2004 r. Następnie decyzją z dnia 25 października 2004 r. Burmistrz Miasta, powołując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił pkt 2 decyzji z dnia 16 czerwca 2004 r. oraz: 1. odmówił B. M. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, przyznanego na okres od 1 czerwca 2004 r. do 10 czerwca 2005 r.; 2. ustalił, że pobrany w okresie od 1 czerwca 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w kwocie 1.517,40 zł. jest świadczeniem nienależnym: 3. zobowiązał B. M. do zwrotu pobranego dodatku w kwocie 1.520,42 zł. wraz z odsetkami w terminie 14 dni. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po przyznaniu B. M. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, dnia 13 września 2004 r. wpłynęła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. ostateczna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat w W. z dnia 17 listopada 2003 r., odmawiająca stronie prawa do zasiłku wychowawczego od dnia 24 lipca 2003 r. do 30 września 2005r. z powodu pozorności umowy o pracę. Ponadto ZUS odmówił objęcia B. M. ubezpieczeniem pracowniczym. Zdaniem organu taka sytuacja powoduje, iż strona nie spełnia przesłanek do wypłaty dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, a wypłacony dodatek staje się świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami w myśl art. 30 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Organ I instancji stwierdził, że w myśl art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. organ może wznowić postępowanie i uchylić decyzję ostateczną, jeżeli zachodzą ku temu podstawy. Odmowę objęcia ubezpieczeniem pracowniczym oraz odmowę praw do zasiłku wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy uznać za podstawy weryfikacji decyzji przyznającej zainteresowanej przedmiotowe świadczenie. B. M. odwołała się od powyższej decyzji utrzymując, że decyzja ZUS była niesłuszna i chociaż się od niej nie odwoływała czuje się bardzo skrzywdzona; jej umowa o pracę była prawdziwa. Zwróciła jednocześnie uwagę, iż na zaświadczeniu z ZUS złożonym organowi przy wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, dokładnie jest wyszczególniony okres pobierania zasiłku wychowawczego. Wypłata dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego była dla niej zaskoczeniem, ponieważ informowała organ, że przebywa na urlopie wychowawczym bezpłatnym. Uznała, iż jest to efektem zmiany przepisów w tym zakresie. W jej odczuciu organ obciążył ją skutkami błędu urzędnika. Zaznaczyła, że nie posiada jakichkolwiek możliwości zwrotu wskazanej w decyzji kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 grudnia 2004r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, iż decyzja ostateczna została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zatem brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego decyzja ostateczna z dnia 16 czerwca 2004 r. o przyznaniu świadczeń B. M. nie została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu. W ocenie organu II instancji w ogóle brak było podstaw do wznowienia postępowania, albowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek przewidziana przepisem art. 145 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że ani dowody znajdujące się w aktach sprawy nie są fałszywe, ani decyzja nie została wydana w wyniku przestępstwa, czy przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Strona brała udział w postępowaniu. Nie wyszły na jaw nowe okoliczności czy dowody istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi. Wydając decyzję o przyznaniu stronie świadczeń rodzinnych organ posiadał wszelkie dowody, strona załączyła do wniosku wszystkie dowody, w tym zaświadczenie ZUS-u, stwierdzające okresy pobierania zasiłku wychowawczego. Zatem wskazana w zaskarżonej decyzji decyzja ZUS-u, odmawiająca stronie przyznania zasiłku wychowawczego z powodu pozorności umowy o pracę mogła stanowić tylko kolejny, ale nie decydujący dowód w sprawie. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że nie było wymagane stanowisko innego organu oraz nie zachodziła konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli organ niższej instancji stwierdził, że stronie nie przysługiwał w/w dodatek winien był prowadzić postępowanie i wydać decyzję na podstawie właściwych przepisów. Ponadto Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę nieuprawnioną, bowiem stosownie do treści art. 20 ust. 3 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych organ właściwy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) może upoważnić do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych i wydawania decyzji jedynie swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej. Zastępca kierownika ośrodka pomocy społecznej nie może otrzymać takich pełnomocnictw i nie miał prawa wydawać decyzji w sprawie. Prokurator Rejonowy w W. korzystając z uprawnień wynikających z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w skrócie p.p.s.a.) zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Prokurator zarzucił decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są bezzasadne. W jego ocenie w momencie wznowienia postępowania w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 17 maja 2000 r., I SA/Lu 9/00 (Lex nr 51768). Zdaniem Prokuratora organ I instancji miał możliwość zapoznania się z w/w decyzją ZUS dopiero po 13 września 2004 r., a Burmistrz Miasta w sposób zwięzły i klarowny przedstawił argumenty przemawiające za uchyleniem swojej poprzedniej decyzji z dnia 16 czerwca 2004 r. Natomiast ocena organu odwoławczego o tym, że decyzja ZUS nie stanowi decydującego dowodu w sprawie jest powierzchowna. Nietrafny jest również pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii uprawnień do podpisywania decyzji. Z treści art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem, że osobą legitymowaną do wydawania decyzji administracyjnych wynikających z tej ustawy może być każdy pracownik ośrodka pomocy społecznej, o ile uzyska upoważnienie od organu właściwego. Z ustaleń Prokuratora wynika, że zastępca kierownika MOPS w R. A. K., która wydała zaskarżoną decyzję posiadała odpowiednie upoważnienie Burmistrza Miasta. Zdaniem Prokuratora nie zachodzi żadne z uchybień określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wprawdzie organ odwoławczy przyznał rację Prokuratorowi w zakresie upoważnienia do podpisywania decyzji w sprawie, ale jednocześnie stwierdził, że powodem uchylenia decyzji i umorzenia postępowania I instancji był brak przesłanki wznowienia z urzędu postępowania i wydania decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wyraził pogląd, że z faktu wydania przez ZUS decyzji odmawiającej skarżącej zasiłku wychowawczego nie można wyprowadzać wniosku, iż nie przysługiwał jej również dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w czasie urlopu wychowawczego. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, iż zasadność wznowienia postępowania na podstawie innych przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. była jedynie przedmiotem oceny Kolegium Odwoławczego i organ I instancji w razie odmiennego poglądu mógł wznowić postępowanie wskazując prawidłową podstawę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że: "Organ właściwy może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy lub inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, a także do wydawania w tych sprawach decyzji." Z niniejszego przepisu niewątpliwie wynika, że Burmistrz Miasta mógł upoważnić Zastępcę Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach świadczeń rodzinnych. Jednakże o rozstrzygnięciu organu odwoławczego decydowała przede wszystkim dokonana przez ten organ ocena decyzji organu I instancji pod kątem zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania. Organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję umorzył jednocześnie postępowanie organu I instancji, uznając, że brak było podstaw do wznowienia postępowania. Kolegium jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 2 k.p.a., regulujący przypadki, w których możliwe jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawa prawna rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy znajduje się w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Błąd we wskazaniu podstawy prawnej nie ma oczywiście wpływu na wynik sprawy, jednakże w przedmiotowej sprawie nie można było go nie zauważyć. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję może umorzyć postępowanie pierwszej instancji jedynie wówczas, kiedy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W doktrynie wskazuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi w przypadku braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź braku podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, czy też w drodze postępowania administracyjnego przed tym organem I instancji. Jako przykładowe wskazywane są sytuacje, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2003, s. 590). W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji zapadła po przeprowadzeniu wznowionego postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie co do wszystkich podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowione postępowanie kończy się jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a. Brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia tej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wobec tego, jeżeli w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono jednej z podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a. brak jest podstaw do umorzenia postępowania, lecz należy wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy błędnie umorzył postępowanie pierwszej instancji, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 §1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy stwierdzić, że ocena dokonana przez organ odwoławczy, co do występowania jednej z podstaw wznowienia postępowania jest zbyt ogólnikowa, aby mogła zostać uznana za prawidłową. Rację ma skarżący, zarzucając brak wnikliwej oceny zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niniejszy przepis stanowi, iż wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wobec tego stwierdzenie organu odwoławczego, że: "decyzja ZUS-u odmawiająca przyznania B. M. zasiłku wychowawczego z powodu pozorności umowy o pracę mogła stanowić tylko kolejny, ale nie decydujący dowód w sprawie" stoi w jawnej sprzeczności z treścią cytowanego wyżej przepisu. Tego typu ocena dowodów możliwa jest w sytuacji, gdy organ wydaje decyzję kończącą wznowione postępowanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie natomiast uznał, że w sprawie nie zachodziła przesłanka wznowieniowa, określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Niewątpliwie bowiem decyzja z dnia 16 czerwca 2004 r. nie została wydana w oparciu o jakąkolwiek decyzję ZUS-u, która zostałaby następnie uchylona lub zmieniona. Zatem brak było podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji, wskazując na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednocześnie z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ nie przeprowadził prawidłowych ustaleń, czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną, przyznającą B. M. między innymi dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Organ ten naruszył zatem art. 149 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia organów obu instancji musiały skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy będzie możliwe dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rzeczą organu ponownie rozstrzygającego sprawę będzie zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła ostateczna decyzja Burmistrza Miasta z dnia 16 czerwca 2004 r., było dotknięte jedną z wadliwości wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i następnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej wskazaną wyżej decyzją ostateczną. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Na postawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.