II SA/Gd 473/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 18 listopada 2013 r. S. W. wystąpił do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy obiektu budowlanego - altany ogrodowej, znajdującego się na działce nr [...], obręb ewidencyjny R., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zaznaczył, że składa wniosek w celu realizacji procedury legalizacyjnej, w nawiązaniu do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2013 r., którego kopię załączył do wniosku. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 123 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego R., na terenie gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 16 stycznia 2007 roku, nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007 r., nr 46, poz. 672), organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że działka nr [...] znajduje się na obszarze przeznaczonym pod tereny rolnicze i lasy (obszar oznaczony symbolem 84.R/ZL), gdzie dopuszcza się jedynie: zalesienie terenów rolniczych, lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych, służących zabudowie zagrodowej oraz prowadzeniu gospodarki rolnej i leśnej. Plan miejscowy przewiduje na powyższym terenie zakaz lokalizacji budynków i obiektów małej architektury poza obrębem istniejącej zabudowy zagrodowej w terenach rolniczych. Dopuszcza jedynie lokalizację budowli takich jak sieci i urządzenia infrastruktury oraz drogi wewnętrzne. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. W. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał, że organ ten nie wziął pod uwagę zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które są podstawą do zmiany planu. Według tych zapisów, teren działki nr [...] został pozytywnie zaopiniowany do zmiany funkcji. Skarżący wyjaśnił nadto, że ww. działka leży w odległości kilkuset metrów od pobliskich gospodarstw. Z tego względu zmiana przeznaczenia dla wąskiego pasa gruntu, ograniczonego lasem i zabudowaniami, jest w pełni logiczna. Dodał, że od 2001 r. opłacał podatki, zatem gmina dopuszczała możliwość istnienia domku letniskowego wraz z otoczeniem, o które skarżący dbał. W efekcie czego ugór rolny klasy VI z krzakami i chwastami zyskał nowy estetyczny wygląd. Postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r., nr 6849/13, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 218 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższe postanowienie w mocy. Kolegium wyjaśniło, że w świetle zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybudowanie altany ogrodowej na działce skarżącego jest niezgodne z zapisami tego planu. Zapisy planu wskazują, że jedynie w obrębie istniejącej zabudowy zagrodowej dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy zagrodowej, jednakże w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rodzinnym gospodarstwem rolnym, a tym samym z zabudową zagrodową, która - według definicji planu - oprócz zabudowy o charakterze gospodarczym i inwentarskim, wymaga istnienia budynku mieszkalnego. Kolegium wyjaśniło również, że co prawda ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie tworzy ono praw i obowiązków dla mieszkańców gminy. Natomiast ustalenia planu miejscowego stanowią przepisy prawa miejscowego, kształtujące sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia te są wiążące zarówno dla organów gminy, jak i jej mieszkańców. Kolegium zaznaczyło przy tym, że - rozpoznając wniosek, należało zbadać, czy budowa jest zgodna z planem obowiązującym w dacie rozpoznania tego wniosku. Organ nie miał zatem podstaw, aby brać pod uwagę ustalenia obecnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w których pozytywnie zaopiniowano zmianę funkcji dla działki nr [...]. W skardze na powyższe postanowienie S. W. domagał się jego uchylenia, zarzucając organom obu instancji, że nie wzięły pod uwagę, iż w dacie postawienia obiektu budowlanego na działce nr [...] nie obowiązywał plan z 2007 r. Dodał, że uiszczał od chwili postawienia domku wraz z altaną podatki z tego tytułu, a więc nic nie wskazywało na nielegalność zabudowy lub jej niezgodność z przepisami prawa miejscowego. Wyjaśnił nadto, że jego domek nie jest jedynym w pasie położonym niedaleko jeziora. Od kilkunastu lat funkcjonuje bowiem legalnie nad samym jeziorem duży ośrodek wypoczynkowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ dodał, że brak było podstaw, aby organ pierwszej instancji odnosił się do już nieaktualnych, wcześniej obowiązujących, przepisów prawa miejscowego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie takich naruszeń Sąd nie stwierdził, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika zaś, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z treści ww. przepisów wynika, że zaświadczenie stanowi dokument urzędowy, zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, wydawany na żądanie podmiotu mającego w tym interes prawny przez organ administracji publicznej. Należy przy tym wyjaśnić, że - zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ale jedynie "w koniecznym zakresie". Jest to postępowanie uproszczone, bez pełnego stosowania wszelkich reguł dotyczących przeprowadzania dowodów, wyjaśniające ewentualne wątpliwości związane z już istniejącymi faktami, czy też stanem prawnym, które mają zostać zaświadczone. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego było skarżącemu potrzebne dla celów realizacji postępowania legalizacyjnego, dotyczącego istniejącego obiektu budowlanego - altany ogrodowej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego zapadło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, polegającego na ustaleniu charakteru obiektu budowlanego istniejącego na działce skarżącego oraz treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną żądania skarżącego stanowił cytowany powyżej przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W świetle treści sformułowanego przez skarżącego wniosku i załączonego do niego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2013 roku (na które skarżący się w swoim wniosku powołał), pismo wszczynające postępowanie należało bowiem potraktować jako żądanie wydania zaświadczenia w trybie art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa - Prawo budowlane". Zgodnie z art. 49b ust. 1 tej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W myśl art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, legalizacja takiego obiektu jest możliwa między innymi wtedy gdy jest on zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ubiegający się o legalizację obiektu budowlanego winien zatem przedstawić zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane). Załączonym do wniosku skarżącego postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - powołując się na art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na I. i S. W. – w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej, na terenie działki nr [...], obręb R., altany ogrodowej, szereg obowiązków, w tym obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że - rozpatrując wniosek skarżącego - organ wydający zaświadczenie prawidłowo zbadał zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydawania zaświadczenia. Należy przy tym podkreślić, że w celu wydania żądanego zaświadczenia organ winien był zbadać wyłącznie zgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie z żadnym innym aktem polityki przestrzennej gminy, w tym z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Bezzasadnie zatem zarzucał skarżący w toku postępowania oraz w skardze, że organy nie zbadały zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w 2001 r., to jest w dacie posadowienia obiektu budowlanego na działce nr [...], w tym kwestii ewentualnego braku planu miejscowego obowiązującego w tejże dacie. Bezzasadnie skarżący kwestionował również brak wyjaśnienia przez organy zgodności inwestycji z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Po pierwsze, skarżący nie wnosił w swoim wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność inwestycji z tymi aktami, a po drugie – jak wynika z powyżej wskazanych przepisów, w tym przepisów ustawy - Prawo budowlane, skarżący musiał uzyskać zaświadczenie o zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym i dlatego właśnie o takie zaświadczenie wystąpił. Z tych względów opisane powyżej zarzuty skarżącego były bezzasadne, organy nie były bowiem obowiązane do prowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazywanym przez skarżącego zakresie. Należy przy tym wyjaśnić także, iż w toku przedmiotowego postępowania organy prawidłowo ustaliły, że Rada Gminy w dniu 16 stycznia 2007 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obręb geodezyjny R., z wyłączeniem planów miejscowych uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. (uchwała nr [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2007 r., nr 46, poz. 672), nadal obowiązujący. Zgodnie z tym planem miejscowym, działka nr [...] znajduje się na obszarze 84.R/ZL - przeznaczonym pod tereny rolnicze, tereny lasów, istniejącej zabudowy zagrodowej w terenach rolniczych. Jako podstawowe przeznaczenie terenu ustalono - tereny rolnicze i lasy. Dopuszczono następujące funkcje: zalesienia terenów rolniczych, lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych służących istniejącej zabudowie zagrodowej oraz prowadzeniu gospodarki rolnej i leśnej. Wprowadzono zakaz lokalizacji budynków i obiektów małej architektury poza obrębem istniejącej zabudowy zagrodowej w terenach rolniczych, zaznaczonej na załączniku graficznym nr 11 do uchwały. Dopuszczono jedynie lokalizację budowli takich jak: sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, a ponadto – w obrębie istniejącej zabudowy zagrodowej w terenach rolniczych – lokalizację nowej zabudowy gospodarczej oraz realizację drugiego domu mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, bez możliwości wydzielenia działki budowlanej. Należy przy tym zaznaczyć, że plan miejscowy zdefiniował w § 4 pojęcie zabudowy zagrodowej, wskazując, że stanowią ją budynki mieszkalne oraz zabudowa gospodarcza i inwentarska w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych (gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego - osoba fizyczna prowadząca osobiście gospodarstwo rolne, posiadająca kwalifikacje rolnicze i zamieszkała w gminie K.) oraz w gospodarstwach leśnych, w tym Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe. Zdaniem Sądu, organy zasadnie uznały, że zapisy powyższego planu miejscowego, zgodnie z którymi dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy gospodarczej oraz realizację drugiego domu mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, nie mają zastosowania do działki skarżącego. Dotyczą bowiem terenów wskazanych w planie miejscowym jako tereny zabudowy zagrodowej, określonych na załączniku graficznym jako istniejąca zabudowa zagrodowa. Natomiast działka skarżącego nie jest zabudowana zabudową zagrodową, lecz nielegalną zabudową o charakterze rekreacyjnym. Analiza treści planu miejscowego prowadzi ponadto do wniosku, że nie dopuszcza on - poza obrębem istniejącej zabudowy zagrodowej w terenach rolniczych, lokalizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych, poza budowlami takimi jak sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne, a niewątpliwie do takich budowli nie można zaliczyć obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek, stanowiącego altanę ogrodową. Reasumując, Sąd stwierdził, że z wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia oraz z załączonego do wniosku postanowienia organu nadzoru budowlanego wynika, że skarżący domagał się od organu wydania zaświadczenia o zgodności z obowiązującym planem miejscowym zrealizowanego na działce nr [...] obiektu budowlanego w postaci altany ogrodowej. Bezsporne przy tym pozostawało, że działka nr [...] nie jest położona w obrębie istniejącej zabudowy zagrodowej. Na działce nr [...] nie występuje bowiem tego rodzaju zabudowa, jak budynek mieszkalny, zabudowa gospodarcza i inwentarska w rodzinnym gospodarstwie rolnym, hodowlanym, ogrodniczym lub leśnym. Z omówionych powyżej zapisów uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 16 stycznia 2007 r. jasno wynika zatem, że przedmiotowa budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego zresztą skarżący w istocie w toku całego postępowania – zarówno administracyjnego, jak i sądowego, nie kwestionował. Organy nie mogły więc wydać skarżącemu zaświadczenia zgodnego z jego wnioskiem. Należy nadto wyjaśnić, że bez znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność realizacji przez skarżącego obowiązku podatkowego na rzecz Gminy K. Również okoliczność usytuowania w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego obiektów turystycznych nie oznacza, że obiekt budowlany zrealizowany przez skarżącego może być uznany za zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.