II SA/Gd 473/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: WSA Dariusz Kurkiewicz WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2017 r., sygn. akt [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. M. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2017 r. o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o zgodności budowy budynku na działce nr [..] w N. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. N. we wniosku z dnia 22 lutego 2017 r. wystąpił do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że istniejący budynek gospodarczy na działce nr [..] obręb N. jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r. Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany na działce o nr ewidencyjnym [..] jest niezgodny z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego N. zatwierdzonego uchwałą Nr VII/343/06 Rady Gminy z dnia 15 września 2006 r. Wskazana działka objęta jest jednostką planu oznaczoną symbolem 7.ZD o przeznaczeniu podstawowym pod ogródki działkowe, z funkcjami dopuszczalnymi w postaci zieleni urządzonej: parkowej, zieleńców i skwerów, oraz urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej oraz dróg wewnętrznych. Funkcjami wykluczonymi jest zabudowa mieszkaniowa i usługowa oraz zmiana sposobu użytkowania na cele mieszkalne. Zgodnie z przewidzianymi w planie parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zabudowa na indywidualnych ogrodach działkowych nie może przekroczyć parametrów i wskaźników jak dla altan i budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem rodzinnych ogródków działkowych. W planie nie ustalono gabarytów zabudowy ani geometrii dachów. Organ pierwszej instancji wskazał, że z załączonego do wniosku postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2016 r. wynika, że postępowanie dotyczy podpiwniczonego, parterowego budynku z poddaszem użytkowym o konstrukcji tradycyjnej murowanej, z dachem dwuspadowym i wymiarach w rzucie 7,35 m na 5,78 m i 2,74 m na 0,81 m z tarasem 6,87 m na 2,02 m oraz wejściem zewnętrznym do piwnicy 4,40 m na 1,11 m. W tych okolicznościach organ uznał, że lokalizacja opisanego budynku gospodarczego nie jest zgodna z postanowieniami planu. Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił, że Wójt nie miał podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym Kolegium postanowieniem z dnia 15 maja 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że z art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby się o nie ubiegającej, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Za taki przepis Kolegium uznało art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290), który stwarza podstawę do uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika wprost kompetencja do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym aktualnie obowiązującym. W oparciu o treść przepisów art. 218 § 2 k.p.a. i art. 219 k.p.a. stwierdzono, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku. Kolegium potwierdziło, że z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego N., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr VII/343/06 z dnia 15 września 2006 r. wynika, że przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 7.ZD. z przeznaczeniem podstawowym pod tereny ogrodów działkowych oraz z dopuszczalnymi funkcjami w postaci zieleni urządzonej: parkowej, zieleńców i skwerów, lokalizacją urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej oraz dróg wewnętrznych. Kolegium nie miało wątpliwości co do tego, że w rozumieniu art. 29 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40 z 2015 r. poz. 528). Wyjaśniono, że w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych pod pojęciem altany działkowej należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. W przedmiotowej sprawie budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest budynkiem o konstrukcji murowanej, parterowym, całkowicie podpiwniczonym z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym, posiada lukarnę w części wschodniej oraz zadaszony taras. Do budynku doprowadzone są media: woda, energia elektryczna, kanalizacja sanitarna. Wysokość pomieszczeń wynosi ok. 2,31 m. Wymiary budynku wynoszą 7,35 m na 5,78 m i 2,74 m na 0,81 m plus taras 6,87 m na 2,02 m oraz wejście zewnętrzne do piwnicy 4,40 m na 1,11 m. Budynek przeznaczony jest do okresowego wypoczynku. W świetle powyższego uznano, że przedmiotowy obiekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, o których mowa jest powyżej, co uzasadniało odmowę wydania zaświadczenia. W skardze na powyższą decyzję M. N. konsekwentnie zarzucił brak podstaw prawnych do odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z prawem budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [..] w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu ze względu na zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli legalności poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku gospodarczego na działce nr [..] położonej w miejscowości N. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego N. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII k.p.a. zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 k.p.a., który w § 1 stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przepis § 2 stanowi natomiast, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący dążył do uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy zrealizowanej przez niego na działce nr [..] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku procedury legalizacji samowoli budowlanej, będąc zobowiązanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, do przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wykonanej budowy z ustalenia planu. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy, oceny i w pewnym zakresie także interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której skarżący na działce nr [..] w obrębie geodezyjnym N., gmina K., wybudował bez pozwolenia na budowę budynek gospodarczy, podpiwniczony, murowany, z poddaszem użytkowym i tarasem i starał się doprowadzić do jego legalizacji uzyskując z gminy zaświadczenie o zgodności tego obiektu z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Organ administracji pierwszej instancji, uprawniony dyspozycją art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym w szczególności analizę przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego N. przyjętego uchwałą Rady Gminy Nr VII/343/06 z dnia 15 września 2006r., w którym działka skarżącego o nr [..] objęta została jednostką planistyczną oznaczoną symbolem 7.ZD – o przeznaczeniu podstawowym pod ogródki działkowe, z funkcjami dopuszczalnymi w postaci zieleni urządzonej: parkowej, zieleńców i skwerów, oraz urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej oraz dróg wewnętrznych. Funkcjami wykluczonymi jest zabudowa mieszkaniowa i usługowa oraz zmiana sposobu użytkowania na cele mieszkalne. Zgodnie z przewidzianymi w planie parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zabudowa na indywidualnych ogrodach działkowych nie może przekroczyć parametrów i wskaźników jak dla altan i budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem rodzinnych ogródków działkowych. W planie nie ustalono gabarytów zabudowy ani geometrii dachów. Organy obu instancji administracyjnych w sposób prawidłowy zinterpretowały zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na tym terenie wyłącznie zabudowę, która nie może przekroczyć parametrów i wskaźników określonych dla altan i budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem rodzinnych ogródków działkowych. Dla zweryfikowania spełniania tego warunku przez przedmiotowy budynek gospodarczy organy prawidłowo odwołały się do parametrów i wskaźników charakteryzujących altany działkowe określonych w ustawie z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tj.: Dz.U. z 2014r., poz. 40 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W myśl art. 2 pkt 9a) ustawy przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Z tak określonym wzorem normatywnym zabudowy na terenie rodzinnych ogrodów działkowych organy winny były skonfrontować wybudowany budynek gospodarczy na działce nr [..], co też prawidłowo uczyniły. W konsekwencji doszły do wniosku, że istniejąca zabudowa na wskazanej działce nie spełnia wymogów zabudowy dopuszczalnej przez plan na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, to znaczy przekracza parametry wymagane dla altan działkowych i innych obiektów budowlanych spełniających takie funkcje. Z wnioskami wywiedzionymi przez organy obu instancji sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. Podstawowa operacja arytmetyczna na wymiarach budynku zlokalizowanego na działce nr [..] prowadzi do wniosku, że powierzchnia jego zabudowy wynosi co najmniej 42,48 m2, przy dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla altany działkowej – 35 m2, bez uwzględnienia powierzchni tarasu, która wynosi 13,87 m2, i którą, zgodnie z definicją ustawową altany działkowej, powinno się doliczyć do powierzchni zabudowy. Powyższe nie powinno pozostawiać wątpliwości, że istniejąca na działce nr [..] zabudowa nie spełnia wymogów określonych w planie, a co za tym idzie organy zasadnie odmówiły potwierdzenia zaświadczeniem zgodności wykonanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wśród okoliczności uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia jest brak możliwości spełnienia żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niemożnością wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.