II SA/Gd 474/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. F. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżone postanowienie. II SA/ Gd 474/ 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2007r. sygn. akt [...] podjętym na podstawie art. 58 i art. 59 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło R. F. D. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia 18 maja 2006r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie oczyszczalni ścieków w miejscowości G.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 6 listopada 2006r. R. F. D. przesłał pismo nazwane odwołaniem, w którym oświadczył, że nie wyraża zgody na lokalizację inwestycji na działce położonej naprzeciwko jego zabudowań. W piśmie z dnia 21 marca 2007r. wyjaśnił, że składa odwołanie od decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wnosząc odwołanie wskazywał, że będąc stroną postępowania, nie otrzymał powyższej decyzji. Kolegium rozpoznając sprawę wniosku o przywrócenie terminu wskazało na przepis art. 49 kpa w myśl, którego strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji przez obwieszczenie lub w inny w danej miejscowości zwyczajowo przyjęty sposób, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Organ wskazał, że takim przepisem szczególnym w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że o wszczęciu postępowania w sprawie lokalizacji takiej inwestycji, postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje, zawiadamia się na piśmie. Organ II instancji podał, że z przekazanej przez Wójta Gminy informacji wynika, że obwieszczenie o wydaniu decyzji było wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy przy ul. Ogrodowej 1 w okresie od 16 do 30 maja 2006r. Organ II instancji ustalił w tym stanie rzeczy, że skoro termin na złożenie odwołania zgodnie z art. 129 § 2 kpa wynosi 14 dni, to termin na złożenie odwołania w rozpatrywanej sprawie lokalizacji inwestycji upłynął w dniu 13 czerwca 2006r. Kolegium przechodząc do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu na złożenie odwołania wskazało, że termin ten można przywrócić na prośbę zainteresowanego jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i termin ten jest nieprzywracalny /art. 58 kpa/. Organ II instancji ustalił, że wniosek o przywrócenie terminu w niniejszej sprawie nie mógł być uwzględniony albowiem składający go nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jego winy oraz nie zachował terminu przewidzianego na złożenie wniosku Reasumując organ II instancji ustalił, że skoro w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie doręczenie decyzji stronie / innej niż inwestor oraz właściciel i użytkownik nieruchomości na której inwestycja ma być zlokalizowana/ znajduje oparcie w wyżej wskazanych przepisach kpa i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to brak doręczenia decyzji nie stanowi przyczyny usprawiedliwiającej opóźnienie w złożeniu odwołania. Ponadto organ wskazał, że nawet przyjmując, że przyczyny uchybienia terminu istniały, to należy założyć, że ustały najdalej w dniu złożenia odwołania, tj. w dniu 6 listopada 2006r., co oznacza, że termin siedmiu dni przewidziany na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, który wpłynął do Kolegium 21 marca 2007r.został złożony po upływie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W tym stanie rzeczy kolegium uznało, że przesłanki do przywrócenia terminu nie zostały spełnione. R. F. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2007r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja z dnia 18 maja 2006r. wydana przez Wójta Gminy została wydana, według skarżącego, z rażącym naruszeniem prawa, a skarżący został bezpodstawnie pominięty jako strona w postępowaniu, mimo wniosku złożonego do Wójta Gminy w dniu 29 marca 2006r. Skarżący podał, że informacja o toczącym się postępowaniu w sprawie lokalizacji budowy oczyszczalni ścieków naprzeciwko zabudowań skarżącego została przekazana mieszkańcom wsi G. poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń Sołectwa G. od 20 marca do 10 kwietnia 2006r., natomiast informacja o wydaniu decyzji nie została obwieszczona na tablicy ogłoszeń Sołectwa G., czyli w sposób zwyczajowo przyjęty oraz zawiera wady prawne. Skarżący podał, że protest do planowanej lokalizacji wnieśli poza skarżącym również jego ojciec i syn. Skarżący zarzucił, że w toku prowadzonego postępowania pominięto wniosek osób mieszkających w sąsiedztwie i nie udzielono im nawet odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem / legalności/ , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej / art. 1 § 2/. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny w ocenie legalności nie ogranicza się do zarzutów sformułowanych w skardze. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Zgodnie z przywołanym przez Kolegium przepisem art. 49 kpa strony mogą być zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Takim przepisem szczególnym jest art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm./. Przepis ten stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Na piśmie zawiadamia się inwestora oraz właścicieli nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Termin na wniesienie odwołania jest terminem ustawowym, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej- wniesienia odwołania- jest zachowanie terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Termin ten można przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, przy czym wniosek o przywrócenie terminu składa się w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny jego uchybienia i termin ten nie podlega już przywróceniu. Organ odwoławczy obowiązany jest więc na wstępie zbadać czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony do tego podmiot i czy zachowany został przewidziany przepisami termin. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji uchybił tym obowiązkom, a mianowicie uchybił obowiązkowi zbadania czy odwołanie pochodzi od strony postępowania oraz czy strona ta brała udział w postępowaniu administracyjnym, czy też nie brała udziału w tym postępowaniu bez własnej winy. Organ uznał bowiem, że skarżący jako strona postępowania złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z naruszeniem terminu siedmiodniowego. Z analizy akt sprawy i postępowania dotyczącego wydania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Wójta Gminy nie wynika, czy skarżący był stroną tego postępowania. Decyzja z dnia 18 maja 2006r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera między innymi wykaz stron tego postępowania, którym decyzję doręczono- skarżący jak wynika z tego wykazu nie został w nim wymieniony jako strona postępowania. Z drugiej strony, jak to wyżej wskazano, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o decyzji kończącej postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiadamia się na piśmie jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, a zatem nie można wykluczyć, że również skarżący w rozumieniu art. 28 kpa był stroną postępowania, lecz nie został wymieniony w wykazie jako osoba nie będąca inwestorem, bądź właścicielem nieruchomości, o której mowa w art. 53 ust. 1 powołanej ustawy. Wydając w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie organ administracji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przyjął, że skarżącemu uważającemu się za stronę przysługują prawa strony. W konsekwencji organ uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu a wniosek o przywrócenie terminu na jego złożenie został złożony z naruszeniem siedmiodniowego nieprzywracalnego terminu. Tymczasem skarżący w niniejszej sprawie zarzucał, że został bezpodstawnie pominięty jako strona postępowania, nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż po wywieszeniu obwieszczenia na drzwiach sołectwa zgłaszał swoje uwagi i zarzuty, na które nie otrzymał odpowiedzi, jak również nie wiedział o wydanej decyzji, gdyż informacja o wydaniu decyzji nie została obwieszczona na tablicy ogłoszeń. Powyższa argumentacja wskazywała na to, że skarżący zarzuca, iż uniemożliwiono mu udział w postępowaniu w charakterze strony, bez jego winy. Stronie będącej stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo wniesienia odwołania, ale pod warunkiem że wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym , może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 §1pkt 4 kpa. Taka forma obrony interesu prawnego dotyczy jednak tylko strony pozbawionej udziału i zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Obrona interesu strony przez instytucję przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zapewnia stronie udział tylko w postępowaniu odwoławczym. Zarówno przepis art. 129 § 2 kpa, jak i art. 49 kpa w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą stron postępowania. Odnosząc powyższe ustalenia do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że organ administracji winien ustalić, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z dnia 18 maja 2006r. Zatem organ II instancji po ustaleniu, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie decyzji z dnia 18 maja 2006r. winien ustalić, czy pismo skarżącego z dnia 3 listopada 2006r. zwane odwołaniem nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc na tej podstawie, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Zważyć należy, że w niniejszej sprawie dopuszczalnym było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, jak też o wydanej decyzji z dnia 18 maja 2006r. w sposób opisany w cytowanym przepisie art. 53 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie w drodze obwieszczenia , a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Z twierdzeń skarżącego wynika, że o wszczęciu postępowania jego strony zostały zawiadomione poprzez zamieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Sołectwa wsi G. Natomiast z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji miało miejsce poprzez wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy przy ul. Ogrodowej 1. Powyższy sposób zawiadomienia o wydaniu decyzji uznać należy za nieprawidłowy, w świetle cytowanego przepisu art. 53 ust. 1 i w stanie faktycznym sprawy. Miejscem lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego dotyczyła decyzja z dnia 18 maja 2006r. jest wieś G. Tymczasem obwieszczenie o lokalizacji tej inwestycji zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Według niezweryfikowanych twierdzeń skarżącego, strony postępowania nie zostały zawiadomione zgodnie z wymogami prawa, gdyż nie doszło do zawiadomienia o wydaniu decyzji w miejscowości, w której ma ona być zlokalizowana, tj. we wsi G. Zawiadomienie takie według skarżącego miało miejsce jedynie przy wszczęciu postępowania- wówczas zawiadomienie zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Sołectwa wsi G. Niespornym jest, że zgodnie z treścią decyzji z dnia 18 maja 2006r. miejscem jej lokalizacji nie jest S. K., lecz wieś G. Zatem należy podzielić zarzut skarżącego, że umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w S. K., bez zawiadomienia mieszkańców wsi G. w sposób zwyczajowo przyjęty o wydaniu decyzji nie spełnia wymogów art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadność tego zarzutu skarżącego potwierdza też ta okoliczność, że zgłaszał on zarzuty do projektowanej inwestycji po obwieszczeniu o wszczęciu postępowania, lecz nie otrzymał żadnej odpowiedzi ze strony Urzędu Gminy. W sytuacji, w której nie doszło do zawiadomienia o wydaniu decyzji w sposób zgodny z art. 53 ust. 1 ustawy, należałoby uznać, że decyzja ta nigdy nie została skarżącemu doręczona, a więc nie płynął termin do jej zaskarżania i nie było podstaw do jego przywracania. Zgodnie bowiem z art. 49 kpa doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jak to wyżej wskazano, jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, to w sprawach zakończonych decyzją ostateczną wznawia się postępowanie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W świetle powyższych ustaleń uznać należy, zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa oraz przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag. W pierwszej kolejności zatem winien ustalić, czy skarżący jest stroną postępowania, a następnie w przypadku ustalenia, że skarżący jest stroną postępowania organ winien ustalić czy został on skutecznie zawiadomiony o decyzji z dnia 18 maja 2006r. / czy też twierdzenia skarżącego o braku zawiadomienia w miejscowości G. są prawdziwe/ , a więc czy decyzja została mu doręczona / art. 49 kpa/. Brak pozytywnego ustalenia w powyższym zakresie, a więc ustalenie że nie doszło do dokonania skutecznego doręczenia decyzji z dnia 18 maja 2006r., powoduje, że nie rozpoczął biegu termin do jej zaskarżania i w związku z tym nie ma podstaw do jego przywracania. W takiej sytuacji pismo skarżącego z datą 3 listopada 2006r stanowiło by wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, który to wniosek organ winien rozpoznać stosownie do zasad przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i następnych regulujących sposób postępowania administracyjnego w przypadku złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.