II SA/Gd 474/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2025 r., nr SKO Gd/1680/25 w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Pan M. S. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 23 kwietnia 2025 r. w przedmiocie zasiłku stałego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Tczewa decyzją z 26 lutego 2025 r. odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Organ ustalił, że Skarżący jest osobą z niepełnosprawnością od dzieciństwa, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczeniem z 8 maja 2024 r. W oświadczeniu o dochodach Skarżący wykazał, że pobiera zasiłek pielęgnacyjny i dodatek mieszkaniowy. Organ wskazał też, że matka Skarżącego we wnioskach o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożonych w lipcu 2024 r. i styczniu 2025 r. wskazuje pięć osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego: siebie, swojego męża E. S. i synów: A. S., M. S. i M. S. Organ ustalił też, że od 1 maja 2020 r. do 31 października 2024 r. ojciec Skarżącego E. S., rezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania nad nim stałej opieki, ponieważ Skarżący wcześniej miał ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, uniemożliwiającej ojcu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Organ podkreślił też, że w trakcie przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 24 stycznia 2025 r. Skarżący oświadczył, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, pomimo mieszkania z rodzicami oraz dwójką pełnoletnich braci. Organ pierwszej instancji w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał, że Skarżący jest pełnoletnią osobą pozostającą w rodzinie, całkowicie niezdolną do pracy i wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały w takim przypadku przysługuje, gdy dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. 823 zł. Dochód rodziny Skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił 7289,64 zł, co stanowi 1457,93 zł na osobę w rodzinie, tj. 177,15% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W związku z przekroczeniem kryterium dochodowego zasiłek stały Skarżącemu nie przysługuje. SKO rozpoznając odwołanie Skarżącego, decyzją z 23 kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że zebrany przez Prezydenta Miasta Tczewa materiał dowodowy potwierdza, że Skarżący wspólnie mieszka i gospodaruje z rodzicami i dwójką pełnoletnich braci, jest zatem pełnoletnią osobą pozostającą w rodzinie, której dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 7289,64 zł, czyli 1457,93 zł na osobę w rodzinie, co oznacza, że jego dochód jest wyższy od kryterium, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczność ta uzasadnia odmowę przyznania zasiłku stałego. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów wyjaśniono, że nie można przyjmować różnego składu tej samej rodziny w zależności od tego, co dla niej jest korzystne: czy wspólne prowadzenie gospodarstwa - w sprawie dodatku mieszkaniowego, czy też odrębne - w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu pozostałych domowników zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję SKO z 23 kwietnia 2025 r. wnosząc o jej uchylenie, zarzucił SKO: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie, tj. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak analizy sytuacji życiowej Skarżącego; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie, tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia praw i obowiązków osób będących przedmiotem postępowania; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nierozpoznanie należycie materiału dowodowego, zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego oraz niepełne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także brak należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, w szczególności poprzez enigmatyczne i ogólne odniesienie się do zarzutów strony; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, chociażby poprzez przesłuchanie wnioskującego w sposób wyczerpujący czy odebrania oświadczeń; błąd w ustaleniach faktycznych, mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegający na: przyjęciu, iż Skarżący de facto nie może prowadzić samodzielnie gospodarstwa domowego mieszkając we wspólnym lokalu (wynajętym) z innymi osobami, w szczególności, iż wobec powyższego jego dochód przekracza możliwość przyznania mu zasiłku stałego; przyjęciu - w którym z jednej strony przyjmuje się, że dochód innych osób ma wpływ na dochód Skarżącego, z drugiej zaś oblicza jego odrębną wysokość dochodową; bezkrytycznym uznaniu, iż korzystanie ze wspólnego lokalu w ramach oddzielnych gospodarstw jest wspólnym gospodarstwem, pomimo faktu, iż każdy z korzystających z lokalu jest osobą pełnoletnią, utrzymującą się samodzielnie; naruszenie zasad współżycia społecznego mające wpływ na treść wydanego orzeczenia - w którym odmawia się pomocy potrzebującemu, który otrzymywał dotychczas zasiłek, w przypadku, gdy faktyczna sytuacja, nieuwzględniona w przepisach prawa kwalifikacji dochodu i utraty dochodu, narusza normy etyczne, odmawiając pomocy, która co do zasady jest celem przyznawania świadczeń w ramach pomocy; naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj. art. 3 pkt 2 i 2 a i ust. 22 w zw. z art. 5 ust. 4-4c ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne rozliczenie dochodów członków rodziny i wzięcie pod uwagę w wyliczeniach świadczenia wszystkich członków rodziny w sytuacji, w której każdy prowadzi samodzielne gospodarstwo; naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj. art. art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprzyznanie świadczenia oraz błędne ustalenie, iż kwota przysługujących świadczeń w rodzinie Skarżącego przekracza limity uniemożliwiające przyznanie świadczenia. Skarżący wniósł także o przesłuchanie świadków w celu, jak to ujęto, ustalenia faktycznych członków gospodarstwa M. S., a także jego rodziny. W odpowiedzi SKO wniosło o jej oddalenie, potwierdzając dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji był art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.- dalej: "u.p.s."). Zgodnie z jego ust. 1, zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wysokość zasiłku stałego ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kwotą stanowiącą 130% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 1229 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kwotą stanowiącą 130% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie (ust. 2 art. 39 u.p.s.). Rodzinę według u.p.s. stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 ustawy), natomiast osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 ustawy). W postępowaniu o przyznanie zasiłku stałego podstawowym dowodem służącym ustaleniu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej jest rodzinny wywiad środowiskowy (art. 107 § 1 u.p.s.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie może, co do zasady być zastąpiona innymi środkami dowodowymi (por. Wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., I OSK 33/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie zaś zarówno skład rodziny Skarżącego jak i wysokość dochodu na osobę w rodzinie zostały ustalone na podstawie informacji z innego postępowania administracyjnego, to jest postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, które nie dość, że prowadzone było na odmiennej podstawie prawnej to jeszcze wobec innego niż Skarżący podmiotu (jego matki). Zdaniem Sądu nie ma podstaw prawnych do zastępowania środka dowodowego jakim jest wywiad środowiskowy innymi środkami dowodowymi mającymi na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób ubiegających się o zasiłek stały. Oczywiście należy przy tym pamiętać, że fakt przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie uniemożliwia uzupełnienia materiału dowodowego za pomocą innych środków dowodowych, jednakże środki te nie powinny zastępować ustaleń wywiadu środowiskowego. Mogę te ustalenia uzupełniać bądź weryfikować. Tymczasem jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, kluczowe dla sprawy ustalenia, czyli to czy Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, skład członków rodziny i ich dochód ustalono na podstawie pisma z Urzędu Miejskiego w Tczewie z 4 lutego 2025 r., na treść którego powołał się również pracownik socjalny. Ustalenia to nie zostały zweryfikowane w takcie wywiadu środowiskowego, nie umożliwiono też Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Niewątpliwie w świetle przepisów k.p.a. dowodem w postępowaniu administracyjnym może być co do zasady wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że organ może uwzględnić również informacje lub dokumenty pochodzące z innego postępowania administracyjnego – jednak musi to uczynić z zachowaniem reguł postępowania dowodowego obowiązujących w aktualnie rozpoznawanej sprawie. Niedopuszczalne jest więc przeniesienie ustaleń z akt sprawy o dodatek mieszkaniowy do sprawy o zasiłek stały bez ich włączenia w materiał dowodowy i poddania samodzielnej ocenie. Organ nie może zwolnić się z obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego tylko dlatego, że pewne fakty ustalono już w innym postępowaniu – każda sprawa administracyjna musi być rozpatrzona na podstawie własnego, kompletnego materiału dowodowego. W analizowanej sprawie organ tej zasady nie dotrzymał i zamiast samodzielnie ustalić w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wysokość dochodu Skarżącego i to, czy oraz ewentualnie z kim (na jakich zasadach) faktycznie prowadzi on gospodarstwo, organ powołał się na ustalenia z postępowania dodatku mieszkaniowego, bez żadnej ich weryfikacji – zastępując nimi ustalenia jakich powinien dokonać pracownik socjalny w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Takie postępowanie jest sprzeczne z art. 80 k.p.a. który wymaga oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w danej sprawie. W konsekwencji organ w sposób bezpodstawny przyjął określony stan faktyczny (wspólne gospodarstwo z rodziną, łączny dochód przekraczający kryterium), nie zbadawszy szczegółowo, czy odpowiada on rzeczywistości. Analizując zaistniały pomiędzy organami administracji a Skarżącym spór uznać należy, że okolicznością niedostatecznie wyjaśnioną przez organ było to, czy Skarżący faktycznie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze wskazywanymi domownikami, jaki jest skład rodziny, a co za tym idzie ewentualny dochód na osobę w rodzinie uprawniający do otrzymania zasiłku stałego. SKO całkowicie pominęło, że brat Skarżącego (rzekomo należący do tego samego gospodarstwa domowego) otrzymał od organu pomoc w formie zasiłku stałego. Organ nie wyjaśnił, czy brat taki zasiłek w istocie pobiera oraz w jaki sposób udzielenie temu bratu świadczenia zostało pogodzone z twierdzeniem, iż dochód całej rodziny (w tym brata i Skarżącego łącznie) przekracza kryterium dochodowe. Jeżeli bowiem bracia mieliby faktycznie tworzyć jedno gospodarstwo domowe, to przy ustalaniu prawa do świadczeń pomocy społecznej ich sytuacja powinna być oceniana łącznie – a zatem trudno zrozumieć, dlaczego jeden z nich został uznany za uprawnionego do pomocy, podczas gdy wobec Skarżącego stwierdzono brak uprawnień z uwagi na sumaryczny dochód rodziny. Taka rozbieżność sugeruje niekonsekwencję w działaniu organu lub wręcz błędne założenie co do składu gospodarstwa domowego. Organy administracji publicznej obowiązane są wszak działać w sposób jawny i zrozumiały dla stron, budząc zaufanie (art. 8 k.p.a.), a także w sposób niedyskryminujący. Jeżeli zatem w odniesieniu do brata Skarżącego przyjęto określone ustalenia faktyczne lub dokonano odmiennej oceny sytuacji, organ powinien był w niniejszej sprawie te kwestie wyjaśnić. Odnosząc się natomiast do argumentu SKO, że nie można przyjmować różnego składu rodziny w zależności bieżących potrzeb beneficjentów pomocy społecznej, to co do zasady twierdzenie takie uznać należy za słuszne, jednakże taka konstatacja nie może być podstawą zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także do oceny materiału dowodowego zgromadzonego na potrzeby innego postępowania dowodowego w konfrontacji z ustaleniami wynikającymi z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. SKO nie wykluczyło bowiem możliwości, że ustalenia dokonane na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego mogły nie być prawidłowe, co bez weryfikacji tych ustaleń prowadziłoby do wadliwie wydanej decyzji w bieżącym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, SKO ponownie rozpoznając sprawę obowiązane będzie zlecić przeprowadzenie kolejnego wywiadu środowiskowego celem ustalenia czy Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, czy też jest członkiem rodziny prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe, a jeśli tak to kto wchodzi w skład tej rodziny i w konsekwencji jaki jest jej dochód w przeliczeniu na osobę. W tym zakresie niezbędne jest m. in. wysłuchanie każdego z domowników oraz wyjaśnienie okoliczności otrzymania przez brata Skarżącego zasiłku stałego. Chcąc skorzystać z materiałów dowodowych postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego, SKO powinno istotne w jego ocenie dla sprawy dokumenty włączyć w poczet materiału dowodowego niniejszego postępowania, umożliwiając Skarżącemu odniesienie się do treści takich dowodów. Istotne jest przy tym, aby cały dowodowy inny niż wywiad środowiskowy został w sprawie zebrany w pierwszej kolejności, tak żeby w trakcie wywiadu środowiskowego możliwa była weryfikacja dokonanych na jego podstawie ustaleń.