II SA/Gd 475/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi A S.A. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2004 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym postanowienia nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A S.A. w G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2004r. Prezydent Miasta na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) zawiesił postępowanie administracyjne z wniosku A S.A. z dnia 30 grudnia 2003r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Administracyjno - Usługowego przy T. S. w G. do czasu uchwalenia planu miejscowego na przedmiotowym terenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że dnia 30 grudnia 2003r. wpłynął wniosek A S.A. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Administracyjno - Usługowego przy T. S. w G.. Na przedmiotowym terenie obecnie brak planu. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2004r. Prezydent Miasta zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy w związku z obowiązkiem sporządzenia na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynikało z uwarunkowań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 lipca 2004r. uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie w części dotyczącej zawieszenia postępowania wskazując, że Studium uwarunkowań sporządzone zostało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), w której to określono obowiązek wyznaczenia w studium obszarów, dla których sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003r. w art. 10 ust. 2 pkt 8 zawiera inne przesłanki obowiązku sporządzenia planów miejscowych i stanowi, że w studium określa się między innymi obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych w tym obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeniu publicznej. W związku z powyższym wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku celem spełnienia wymogów wynikających z przepisów art. 64 i 52 ust. 2 ustawy. Z uzupełnionego wniosku wynika, że zakładana powierzchnia sprzedaży stanowi 40 % powierzchni użytkowej wynoszącej 32.200 m2, a zatem przekroczy 2.000 m2. Art. 10 ust. 2 pkt 8 wskazuje, że dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z art. 14 ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Dla terenu objętego projektowaną inwestycją uchwałą rady Miasta nr [...] z dnia 28 sierpnia 2003r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście rejon T. S., P. G. i N. O.. Dlatego Prezydent postanowił zawiesić postępowanie. A S.A. w G. wniosła w zażaleniu o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie postanowienia, zarzucając nieważność określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa oraz naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia 9 maja 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego zawiesza się do czasu uchwalenia planu (art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak wynika z art. 10 ust. 2 ustawy w treści gminnego studium mogą znaleźć się postanowienia o obowiązku sporządzenia na niektórych obszarach m.p.z.p. (dotyczy to m.in. rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2). Brzmienie przepisu art. 10 ust.2 pkt 8 ustawy oznacza, że obowiązek sporządzenia planu co do obszarów rozmieszenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 może wynikać z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stawia on na równi obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych z obowiązkiem uchwalenia planu dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz obszarów przestrzeniu publicznej. Z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonego przez Radę Miasta ( uchwała Nr [...]) wynika, że teren planowanej inwestycji jest położony na obszarze, na którym przewidziano obowiązek sporządzenia planu. Jednocześnie z wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie - po jego uzupełnieniu - wynika, że projektowana powierzchnia sprzedaży wynosi więcej niż 2.000m2, a to oznacza, że do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno być zawieszone postępowanie na zasadach określonych przepisami art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium jednocześnie uznało zarzut dotyczący nieważności za niezasadny, gdyż z powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa korzystają orzeczenia rozstrzygające sprawę. Postanowienie o zawieszeniu postępowania nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Zawieszenie to stan, w którym trwa zawisłość sprawy, zatem nie można uznać, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania dotyczy sprawy już rozstrzygniętej i jest dotknięte wadą nieważności. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A S.A. w G. zarzuciła naruszenie przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, względnie o uchylenie postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżąca wskazała, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tworzy obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, a jedynie wskazuje składniki studium. Według przepisów art. 62 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 7 ustawy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy można zawiesić jedynie wówczas, gdy obowiązek sporządzenia planu wynika bezpośrednio z przepisu ustawy, a nie ze studium, którego zapisy nie są prawem miejscowym. Nadto zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta dotyczyło tej samej materii i zostało wydane w tym stanie prawnym, co ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2004r. To zaś uzasadnia twierdzenie, że jest ono obarczone wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa. Podstawę rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił przepis art. 62 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Stanowi on, że, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzania planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z art. 14 ust. 7 ustawy wynika, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy szczególne. Art. 10 ustawy określa natomiast wymagany zakres studium. Z ust. 2 pkt 8 tegoż artykułu wynika, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Obszar przestrzeni publicznej oznacza obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pojęcie to zostało wprowadzone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. Stosownie do treści art. 10 ust. 3 ustawy obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Uznać zatem należy, że w razie uchwalenia studium zawierającego określenie obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8, z mocy tego przepisu sporządzenie planu jest obowiązkowe. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał jako podstawę zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy obowiązek sporządzenia planu wynikający ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonego przez Radę Miasta (uchwała Nr [...]). Przede wszystkim wskazać należy, że studium to zostało uchwalone pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z dniem 11 lipca 2003r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717). Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 powołanej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc. Art. 32 ust. 3 ustawy nakłada w istocie obowiązek dostosowania studiów i planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie ustawy, które zachowały moc na podstawie art. 87 ust. 1, do wymogów obecnie obowiązującej ustawy. Przepis art. 32 ust. 1 zawiera nakaz oceny aktualności studiów i planów miejscowych. Analizy te wykonuje organ wykonawczy. Następnie są one przedstawiane radzie gminy, która podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studiów i planów miejscowych. Podejmując tę uchwałę rada gminy bierze w szczególności pod uwagę zgodność tych aktów z wymogami wynikającymi z art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1. Wymogów tych przepisów z reguły nie będą spełniać studia i plany uchwalone przed dniem 11 lipca 2003r. Przepisy wówczas obowiązującej ustawy różniły się bowiem istotnie od obecnie obowiązujących ( vide Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze Z. Kostka, J.Hyla, ODiDK Gdańsk 2004, str. 66-67). Zdaniem Sądu studium uwarunkowań uchwalone pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. stanowiłoby podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy jedynie wówczas gdyby zawierało określenie obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić przy tym należy, że istotne znaczenie ma obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie zamierzenie inwestycyjne. W niniejszej sprawie organ I instancji zwiesił postępowanie w sprawie, gdyż z wniosku wynika, że zakładana powierzchnia sprzedaży przekroczy 2.000 m2, zaś art. 10 ust. 2 pkt 8 stanowi, że dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał przy tym, że dla terenu objętego projektowaną inwestycją uchwałą rady Miasta nr [...] z dnia 28 sierpnia 2003r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście rejon T. S., P. G. i N. O.. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonego przez Radę Miasta (uchwała Nr [...]) wynika, że teren planowanej inwestycji jest położony na obszarze, na którym przewidziano obowiązek sporządzenia planu, nie precyzując zakresu ani podstawy tego obowiązku. Jednocześnie stwierdził, że z wniosku złożonego w sprawie wynika, że projektowana powierzchnia sprzedaży wynosi więcej niż 2.000m2, co oznacza, że do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno być zawieszone postępowanie na zasadach określonych przepisami art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalone przez Radę Miasta uchwałą Nr [...] z dnia 20 grudnia 2001r. określa obszary, dla których sporządzenie planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Z treści tegoż studium wynika, że obszar T. S. został zakwalifikowany do obszarów, na których przewiduje się zadania do realizacji lokalnych celów publicznych. Nie stanowi on zatem obszaru wymienionego w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkiem tego brak było podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać przy tym należy, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, jako że postanowienie o zawieszeniu postępowania nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2004r. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że postanowienia te nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.