II SA/Gd 475/06

Dnia 22 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 czerwca 2006 Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy udostępnienia informacji publicznej odrzuca skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza Miasta i Gminy sprawy udostępnienia informacji publicznej, postanowieniem z dnia 19 czerwca 2006 r. ( nr 2099/06 ) na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Z uzasadnienia postanowienia wynika, iż organ na podstawie Statutu Miasta i Gminy oraz na podstawie protokołów posiedzeń Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej ustalił, iż osoba, która podpisała zażalenie w imieniu Komisji ( M. P. ) nie była uprawniona do jego wniesienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej wniosła o uchylenie tego postanowienia. Skarżąca zakwestionowała ustalenie organu, że M. P. nie był uprawniony do jej reprezentacji i na potwierdzenie właściwej reprezentacji Komisji przedłożyła protokół posiedzenia Komisji z dnia 28 kwietnia 2006 r. Organ wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę wskazano także, iż Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej jako organ gminy nie jest uprawniona do występowania o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 8 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm. ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie sprawach skarg na : 1 ) decyzje administracyjne; 2 ) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3 ) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4 ) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5 ) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6 ) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7 ) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8 ) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organu wyższego stopnia wydane w wyniku wniesienia przez skarżącą w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenia na bezczynność organu I instancji ( Burmistrza Miasta i Gminy ) w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, jest zażaleniem odrębnym od zażalenia przewidzianego w art. 141 – 144 kpa. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz albo służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy, albo też stanowi zaskarżenie wykonania postanowienia organu o wyznaczeniu drugiego terminu załatwienia sprawy ( art. 36 § 1 kpa ). Zażalenie to jest szczególnym środkiem obrony strony przed bezczynnością administracji publicznej. Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 kpa warunkuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu I instancji na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, nie może być utożsamiane z zażaleniem w rozumieniu art. 141 i następnych kpa. Do tego zażalenia rozpatrywanego w trybie art. 37 § 1 kpa nie mają zastosowania przepisy art. 141 – 144 kpa. W wyniku jego rozpoznania organ wyższego stopnia stosownie do art. 37 § 2 kpa wyznacza organowi pozostającemu w bezczynności dodatkowy termin załatwienia sprawy. W przypadku natomiast gdy organ wyższego stopnia nie stwierdza bezczynności, albo ustala istnienie innych przeszkód do wyznaczenia dodatkowego terminu dla załatwienia sprawy, wydaje rozstrzygnięcie odmawiające żądaniu strony. To rozstrzygnięcie może być jednak kwestionowane przez stronę dopiero w skardze na bezczynność organu wniesionej do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest bowiem jedynie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Postanowienie wydane przez organ wyższego stopnia w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie mieści się ono bowiem w katalogu spraw wymienionych w cytowanym na wstępie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności nie jest to postanowienie spełniające kryteria o których mowa w punkcie 2 tego przepisu. Nie przysługuje na nie zażalenie, gdyż w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu o dopuszczalności zaskarżenia tego postanowienia ( por. art. 141 § 1 kpa ). Nie kończy ono również postępowania w sprawie ani też nie rozstrzyga sprawy co do istoty, bowiem zażalenie to nie wszczyna samodzielnego postępowania administracyjnego, a stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w wyniku jego rozpoznania ma charakter wpadkowy ( incydentalny ) i nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Z powyższego wynika, iż stronie nie przysługuje w formie procesowej prawo do kwestionowania stanowiska organu wyższego stopnia wyrażonego w rozstrzygnięciu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa. Strona po wniesieniu zażalenia na bezczynność organu, a więc po spełnieniu warunku formalnego, uzyskuje uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność organu i w tym postępowaniu może ewentualnie podważać stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w trybie art. 37 § 1. ( por. wyrok NSA z 24 maja 2001 r., IV SA 572/99, ONSA 2002/3/116 ). Z powyższego wynika, iż na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia załatwiające zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 kpa, niezależnie od sposobu załatwienia tego zażalenia i niezależnie od stanowiska zajętego przez ten organ, stronie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wydane w ramach tego postępowania postanowienie nie spełnia bowiem warunków wskazanych w przepisie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w odniesieniu do zażalenia strony może być kwestionowane dopiero w skardze na bezczynność organu wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. W niniejszej sprawie skarżąca Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa uprawniona była do wniesienia skargi na bezczynność Burmistrza. Dopiero w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą na bezczynność organu badaniu podlegałby fakt skuteczności wniesienia zażalenia ( jako formalnego warunku skargi ) oraz fakt bezczynności organu w udostępnieniu stronie informacji publicznej. W tymże postępowaniu również, w ramach badania bezczynności organu, badaniu podlegałaby kwestia legitymacji skarżącej do żądania udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane od Burmistrza dokumenty stanowią tzw. informację publiczną. W niniejszym postępowaniu Sąd nie mógł badać powyższych okoliczności. Skarga dotyczyła bowiem postanowienia załatwiającego sprawę zażalenia skarżącej wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa. Postanowienie to, jak wskazano wyżej, nie podlega odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Pogląd organu wyższego stopnia co do prawidłowości i skuteczności wniesionego zażalenia mógłby podlegać kontroli sądowej dopiero w ramach badania dopuszczalności skargi na bezczynność organu I instancji. Z powyższych względów skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.