II SA/Gd 476/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi A. C. i G. R. C. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. z powodu niewykonania wyroku sądu w sprawie wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych, 2. orzeka, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 24 maja 2013r wpłynęła, bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga A. C. i G. R. C. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny z powodu bezczynności w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011r. w sprawie o sygn. akt II OSK/1923/10 w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) skargę wnosi się do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art.54§ 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1 przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Wobec powyższej regulacji, nie jest dopuszczalnym wniesienie skargi bezpośrednio do Sądu. W tym stanie rzeczy Przewodniczący Wydziału powołując się na powyższe podstawy przekazał w dniu 28 maja 2013r. mylnie skierowaną do tut. Sądu zamiast bezpośrednio do organu, skargę A. i G. C. Skarga została przekazana organowi, któremu zgodnie z wyrokiem sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Sąd uchylił bowiem decyzje organów I i II instancji, zatem zobowiązanym do prowadzenia postępowania i wykonania obowiązków objętych sentencją wyroku, jak też wykonania wskazań zawartych w wyroku był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Również pisemne wezwania do wykonania wyroku, warunkujące dopuszczalność skargi, kierowane były przez skarżących do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarga wraz z aktami sprawy została przekazana Sądowi w dniu 25 czerwca 2013r. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że w dniu 20 grudnia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w sprawie II OSK 1923/10 oddalający skargę kasacyjną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku tut. Sądu z dnia 16 czerwca 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 71/10. Skarżący podnieśli, że wzywali organy nadzoru do wykonania ww. wyroku lecz bezskutecznie. Skarżący powołali się na wezwania zawarte w pismach z dnia 27 marca 2013, z 8 kwietnia 2013r. i 19 kwietnia 2013r. Wezwania pozostały bezskuteczne, a działania podejmowane przez organy są jedynie pozorne i ignorują wyroki Sądów. Powyższe, jak podniesiono skardze, powoduje, że samowolnie wykonany budynek garażowo-warsztatowy jest bezprawnie eksploatowany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podając że prawomocny wyrok NSA wpłynął do organu, za pośrednictwem Wojewody, w dniu 10 lutego 2012r. Następnie organ przedstawił wykaz czynności podejmowanych w sprawie po otrzymaniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W rozpatrywanej skarżący zarzucali organowi bezczynność i niewykonanie wyroku uchylającego decyzje organów nadzoru w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 25 lutego 2009r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą wydania nakazu rozbiórki obiektu warsztatowego położonego na działce nr [...] przy ul. G. [...] w U. Na skutek skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 sygn.akt II OSK 1923/10, oddalił skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie po otrzymaniu akt sprawy, w dniu 10 lutego 2012r., organ I instancji w dniu 21 marca 2012r. zwrócił się Urzędu Miasta U. o udzielenie informacji dotyczących przeznaczenia działki nr [...] w planie miejscowym. Informacja ta wpłynęła do organu w dniu 2 kwietnia 2012r. W postanowieniu z dnia 22 czerwca 2012r. organ nałożył na M. A. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót (zgodnie z treścią postanowienia - w terminie do 30 sierpnia 2012r. (opina została złożona w organie w dniu 21 sierpnia 2012r.) a następnie decyzją z dnia 6 listopada 2012r udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego (pełniącego wcześniej funkcję warsztatową) Na skutek odwołania skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 stycznia 2013r.uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Akta sprawy wpłynęły do organu I instancji w dniu 25 stycznia 2013r. W dniu 25 lutego 2012r została przeprowadzona kontrola stanu obiektu położonego na działce nr [...] w U., a postanowieniem z dnia 15 marca 2013r. organ nakazał M. A. przedłożenie wymienionych w postanowieniu dokumentów dot. obiektu w terminie do 15 kwietnia 2013r. oraz uzupełnienie przedłożonej oceny stanu technicznego o elementy wymienione w postanowieniu. Opina uzupełniająca wraz z wymaganymi dokumentami został złożona w dniu 15 kwietnia 2013r. Decyzją z dnia 18 czerwca 2013r, organ I instancji zakończył postępowanie w sprawie wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego. Pismami z dnia 27 marca 2013r. 8 kwietnia 2013 i 19 kwietnia 2013 oraz 6 czerwca 2013r. skarżący wzywali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie skarżący wnieśli skargę na bezczynność w prowadzeniu postępowania, zarzucając organowi bezczynność w wykonaniu wyroku. Skarżący wskazali na art. 154 § 1 p.p.s.a.. Stosownie do treści art. 170.p.p.s.a.,orzeczenie prawomocne wiąże w szczególności strony i sąd, który je wydał. W myśl przepisu art. 286 § 1 i § 2 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powyższego wynika, że wymierzenie kary grzywny organowi administracji może nastąpić w dwóch przypadkach. Po pierwsze w przypadku niewydania przez organ administracyjny rozstrzygnięcia w terminie określonym w wyroku Sądu stwierdzającym bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, w przypadku niewydania przez organ rozstrzygnięcia po wyroku sądu uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku było wymierzenie grzywny z powodu bezczynności organów w prowadzeniu postępowania po wyroku sądu w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby Sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę. Po pierwsze organ musi pozostawać w bezczynności lub przewlekłości po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, a ponadto strona przed wniesieniem skargi do Sądu musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, obie przesłanki zostały spełnione, dlatego też skarga A. C. i G. R. C. zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że skarżący, przed złożeniem skargi do Sądu na niewykonanie wyroku, wyżej wskazanymi pismami wzywali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011r.sygn. akt II 0SK 1923/10 - spełniając tym samym warunek formalny dopuszczalności skargi z art. 154 p.p.s.a. Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a wprowadza szczególną sankcję dla organu administracji publicznej za bezczynność lub przewlekłość w rozpoznaniu sprawy, występującą po wydaniu wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem bądź też przewlekłe prowadzenie sprawy. W przypadku wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję, organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., w szczególności zgodnie z §1 - bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przy czym termin do załatwienia sprawy należy w takiej sytuacji liczyć od dnia doręczenia akt organowi. W niniejszej sprawie akta te wraz z wyrokiem NSA zostały doręczone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 10 lutego 2012r. NSA przesądził, kwestię zasadniczą dla rozpoznawanej sprawy, a mianowicie ustalił, jakie okoliczności winny być uwzględnione przy ewentualnej legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę i na sposób zakończenia takiego postępowania, ustalił też podstawy prawne dla orzekania ww. przedmiocie oraz zawarł wskazania co do dalszego postępowania. W takich okolicznościach stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca, a przy uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia akt administracyjnych, tj. najpóźniej do 25 marca 2013r., licząc od daty zwrotu akt przez organ II instancji po uchyleniu decyzji z dnia 6 listopada 2012. (zwrot akt nastąpił w dniu 25 stycznia 2013r.). r. W ocenie Sądu, rozpatrywana sprawa mogła być uznana za sprawę szczególnie skomplikowaną, co uzasadniało obowiązek jej rozpatrzenia w terminie dwóch, a nie jednego miesiąca. Z analizy akt sprawy wynika jednak, że po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy organ nie podejmował niezwłocznie wszystkich czynności zmierzających do zakończenia postępowania ww. terminie. Postanowienie nakładające obowiązek złożenia dokumentów zostało wydane w dniu 15 marca 2013, a więc po upływie niemal 2ch miesięcy od dnia zwrotu akt przez organ II instancji. Od 15 kwietnia 2013r. (data złożenia dokumentów i opinii) do dnia wydania decyzji (18 czerwiec 2013 r. organ nie prowadził żadnych czynności w sprawie, poza zawiadomieniem stron o prawie do zapoznania się z aktami sprawy. Organ nadzoru wbrew treści art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zaniechał przy tym zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Nadto w dniu 15 marca 2013r. poza nałożeniem obowiązków opisanych w postanowieniu związanych z brakującymi dokumentami organ nałożył na M. A. obowiązek uzupełnienia przedłożonej oceny technicznej o dokonanie analizy wpływu zaślepienia okna w garażu stanowiącym własność skarżących na jego użytkowanie i uzupełnienie dokumentacji fotograficznej. Niezależnie od tej okoliczności że czynność dotycząca uzupełnienia opinii została podjęta dopiero w dniu 15 marca 2013r. to jej podjęcie budzi wątpliwości, a to z uwagi na tę okoliczność, że to organ nadzoru jest organem, który ma obowiązek ustalenia prawidłowości przedłożonych rozwiązań, a w szczególności ustalenia ich oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, inspektorzy nadzoru są osobami mającymi stosowne uprawnienia budowlane i wiedzę umożliwiającą, bez angażowania rzeczoznawców, ocenić powyższą kwestię techniczne związaną z zaślepieniem okna. W uzasadnieniu postanowienia organ nie wskazał czy i jakich wątpliwości nie mógł rozstrzygnąć we własnym zakresie. Jednakże powyższe nie ma wpływu na ocenę zaistniałej bezczynności, albowiem Sąd rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 154 p.p.s.a. nie bada merytorycznie sprawy a w szczególności nie dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji kończącej postępowanie. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku. Po wniesieniu skargi do Sądu, Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 18 czerwca 2013r. wydał decyzję w sprawie. Zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Sąd oceniając zasadność skargi bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Tym samym Sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę, jeżeli w dniu wnoszenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził sprawę i nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że żądanie strony skarżącej wymierzenia organowi grzywny miało swą podstawę w art. 154 § 1 p.p.s.a. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności (przewlekłości) oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Sąd mając na uwadze powyższe przesłanki wymierzył grzywnę w wysokości 1000 zł, a nadto uwzględnił okoliczność, że organ administracji załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji. Nadto zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a. zd. drugie sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekł, że bezczynność organu w niewykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, polegającym między innymi na wielomiesięcznym, czy wielotygodniowym niepodejmowaniu czynności w sprawie, na podejmowaniu czynności zbędnych i pozornych. W rozpoznawanej sprawie, mimo że organ był w bezczynności, i nie wszystkie czynności były podejmowane niezwłocznie, to nie można uznać aby bezczynność ta była ona rażąca. Organ przeprowadził postępowanie, zakończone wydaniem decyzji. Przerwy, odstępy czasu miedzy podejmowanymi czynnościami nie były rażąco długie, co wynika z przedstawionego wyżej opisu podjętych czynności. W konsekwencji stwierdzić należy, że postępowanie przed organem zakończyło się wydaniem decyzji a bezczynność w wykonaniu wyroku, jak również odstępy czasu pomiędzy podejmowanymi czynnościami nie nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów stanowiących równowartość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.