II SA/Gd 476/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. J. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2014 r., orzekającą o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji nr [....] z dnia 16 września 2004 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 735 m2, obręb G., na działki o numerach [...]-[...]. Zaskarżona do sądu decyzja podjęta została na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 i § 2 a contario ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 735 m/2, na działki nr [...]-[...]. W decyzji nr [...] z dnia 16 września 2004 r. organ pierwszej instancji na wniosek właściciela zatwierdził podział działki nr [...], o pow.735 m/2, na działki nr [...]-[...] i decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem, który wpłynął dnia 23 grudnia 2013 r., J. i D. S., właściciele działki nr [...] graniczącej z działkami nr [...] i [...], wnieśli o stwierdzenie z urzędu wygaśnięcia lub uchylenia decyzji zatwierdzającej podział podając, że podział w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...] dokonany został pod warunkiem m.in. ustanowienia na ich rzecz służebności gruntowej. Służebność taka nie została nigdy ustanowiona, a działki nr [...] i [...] zostały przewłaszczone na rzecz sąsiadów, którzy korzystają z nich w sposób wyłączny, eliminując możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości nr [...] należącej do wnioskodawców. Jak stwierdził organ pierwszej instancji przedmiotowy podział miał na celu wydzielenie z działki nr [...] działki nr [...] przeznaczonej na dołączenie do nieruchomości położonej przy ul. C. nr [...] w G. oraz działki nr [...] przeznaczonej na dołączenie do nieruchomości przy ul. C. nr [...] w G. Ponieważ działka nr [..] nie miała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, w sprawie miał zastosowanie art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi podział nie jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, ale gdy zapewnienie tego dostępu do drogi publicznej wymaga ustanowienia służebności drogowej, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek w wyniku podziału, zostanie ona ustanowiona. W samej decyzji o zatwierdzenie podziału, jak stwierdził organ pierwszej instancji, umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania na konkretne rozwiązania projektowe w tej sprawie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania takiego podziału należy odnieść do chwili w której działki te będą zbywane. Działki mogą być przedmiotem podziału bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli D. i J. S. Wskazali odwołujący, że decyzja o podziale, w wyniku której powstały działki nr [...] i [...] zawierała, jak dowiedzieli się w Urzędzie Miasta, warunek ustanowienia m.in. na ich rzecz służebności gruntowej. Służebność taka nie została nigdy ustanowiona, a działki zostały przewłaszczone na rzecz ich sąsiadów, którzy korzystają z nich w sposób wyłączny, eliminując możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej własność skarżących. Podstawą żądania stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji podziałowej był art. 162 § 1 pkt 1 i art. 162 § 2 k.p.a., gdyż decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia warunku, a strona tego warunku nie dopełniła. Skarżący zarzucili nieprawdziwość podanego w decyzji celu, który wobec działki nr [...] miał stanowić dołączenie do nieruchomości przy ul. C. stanowiącej ich własność, w sytuacji gdy o takie dołączenie nie wnioskowali. Twierdzili też, że wydzielone działki nie mają statusu samodzielnych działek budowlanych, co wynika z ich powierzchni. Według skarżących działka nr [...] jak i działka nr [...] nie posiadają dostępu do drogi publicznej, gdyż ulicy H. oddziela ją działka nr [...] o użytku Bp, do której wnioskodawcy nie posiadali żadnego tytułu prawnego. Nadto obie działki zostały przewłaszczone w sytuacji, gdy obrót cywilno-prawny nie mógł być przeprowadzony bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zarzucili również skarżący, że decyzja podziałowa narusza art. 61 § 4 k.p.a. Jak ustalił dalej organ odwoławczy spór dotyczy podziału działki nr [...] o pow. 735 m2, w wyniku którego powstały działki nr [...] o pow. 661 m/2, nr [...] o pow. 41 m/2 i działka nr [...] o pow. 33 m/2. Właścicielami działki na dzień wydania decyzji podziałowej z dnia 16 września 2004 r. byli J. i W. P. Z decyzji tej wynika, że celem podziału było powiększenie znacznie mniejszych nieruchomości przy ul. C. nr [...] i nr [...] (odpowiednio działek nr [...] i nr [...]). Stwierdzono w decyzji, że ponieważ działka nr [...] powstała w wyniku podziału nie ma dostępu do drogi publicznej, przy zbywaniu wydzielonych działek należy ustanowić służebność drogową zapewniającą dostęp do drogi publicznej. Z wypisów z rejestru gruntów z dnia 3 stycznia 2014 r. wynika, że: działka nr [...] o pow. 328 m/2 położona przy ul. C. jest własnością J. i D. S., działka nr [...] o pow. 411 m/2 położona przy ul. C. jest własnością A. i B. G., a obie działki mają dostęp do drogi publicznej - ulicy C. Działka nr [...] o pow. 661 m/2 położona przy ul. S. (tj. działka pozostała po wydzieleniu z niej działki nr [...] i nr [...]), jest własnością S. K. Działki nr [...] o pow. 41 m/2 i nr [...] o pow. 33 m/2 przy ul. C. są własnością A. i B. G. Jak oceniło SKO, właściciele dawnej działki nr [...] o pow. 735 m/2 zmieniali się w ten sposób, że pozostałość po podziale tej działki oznaczona jako działka nr [...] o pow. 661 m/2 stała się własnością S. K., zaś wydzielone działki nr [...] i nr [...] stały się własnością A. i B. G. Wobec tej zmiany podmiotowej prawa własności wydzielonych działek kwestia ustanowienia służebności drogowej dla wydzielonych działek stała się kwestią bezprzedmiotową. Nie można bowiem ustanawiać czy żądać ustanowienia służebności na własnej nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, co wynika z art. 285 Kodeksu cywilnego. Celem zapisu zawartego w decyzji Prezydenta Miasta było zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla działek wydzielonych w sytuacji, gdy działki te będą należały do osób czy podmiotów niebędących właścicielami nieruchomości z nimi graniczącymi. W sytuacji jednego właściciela kilku działek graniczących, on sam bez służebności zapewnia sobie do nich dostęp. Wniosek ówczesnych właścicieli działki nr [...] uzasadniał podział następująco: "wydzielenie części "A" z działki nr [...] i przyłączenie do działki nr [...] ma na celu poprawienie jej funkcjonalności". Zapis ten stanowiący uzasadnienie faktyczne celu podziałowej decyzji działki nr [...] umożliwiał jej przewłaszczenie na właścicieli małżonków G. Wniosek nie zawiera uzasadnienia co do wydzielonej części "B", obecnie stanowiącej działkę nr [...]. Organ odwoławczy nawiązując do kwestii prawnego obowiązku wskazania celu jako podstawy podziału nieruchomości przez wnioskodawcę przytoczył § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268 poz. 2663). Uznał organ, że wnioskodawcy - poprzedni właściciele działki nr [...], nie mieli prawnego obowiązku określenia celu podziału. Odnosząc się do zarzutu odwołania stwierdzono co do spornej kwestii dostępu do ulicy H., że z tej ulicy gminnej może być zapewniony dostęp do działki nr [...], jak również zapewniony jest dostęp do drogi z ulicy S. Z zebranych materiałów nie wynika obowiązek ówczesnych właścicieli działki nr [...] do wydzielenia działek nr [...] i nr [...] w celu ich połączenia z nieruchomością (działką nr [...]). Uznano wobec dokonanych przewłaszczeń wydzielonych działek za niezasadne zarzuty wnioskodawców dotyczące naruszenia przepisów art. 93 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro nie istnieje problem ustanowienia służebności drogowej dla wydzielonych działek nr [...] i nr [...], bo stanowią one własność właściciela sąsiedniej nieruchomości mającej dostęp do drogi publicznej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania wskazano, że właściciele nieruchomości mają prawo do jej podziału w sposób zgodny ze swoją wolą i potrzebami oraz zgodnie z prawem, bez ingerencji osób trzecich - korzystając ze swego prawa własności (art. 140 k.c). Skarżący nie byli stroną postępowania podziałowego, tym samym nie było podstaw do zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania podziałowego na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. Odnosząc się do podstawy wniosku skarżących - art. 162 § 1 pkt 1 lub art. 162 § 2 k.p.a. stwierdził organ, że decyzja podziałowa nie może ulec wygaśnięciu ani uchyleniu, gdyż nie są spełnione przesłanki wskazane w tych przepisach. Zarzuty wnioskodawców oparte na art. 162 § 1 pkt 1 co do bezprzedmiotowości wydanej decyzji nie są zasadne według organu, gdyż nie ma bezprzedmiotowości postępowania ponieważ przedmiot sprawy podziału zaistniał i istnieje w jego skutkach. Wygaśnięcia tej decyzji nie nakazuje też żaden przepis prawa. Ponadto wygaśnięcie decyzji nie leży w interesie społecznym, gdyż nie narusza ona żadnych społecznych potrzeb i wymagań, zaś interes strony nie został naruszony z uwagi na to, że wnioskodawcy nie są stroną w sprawie tego podziału. Jak stwierdzono, żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje wnioskodawcom przymiotu strony. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. S., jak wynika z treści skargi, domaga się jej uchylenia. Ponawia argumenty uprzednio przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podaje, że wydzielone działki nr [...] i nr [...] powstały w miejscu dawnego dojazdu prowadzącego od ulicy H., służącego obsłudze komunikacyjnej jego nieruchomości. Działki te zostały wydzielone pod warunkiem ustanowienia m.in. na rzecz skarżącego służebności gruntowej. Służebność taka nie została nigdy ustanowiona, a działki zostały przewłaszczone na rzecz sąsiadów, którzy korzystają z nich w sposób wyłączny, eliminując możliwość założonej uprzednio obsługi komunikacyjnej nieruchomości nr [...]. Wskazuje się w skardze jako podstawę wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie decyzji o podziale z dnia 16 września 2004 r. przesłankę z art. 162 §1 pkt 1 lub art. 162 §2 k.p.a., polegająca na tym, że decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona warunku tego nie dopełniła. Zarzuca skarżacy, że w decyzji organu pierwszej instancji nie podano i nie rozważono podstawy prawnej, do czego nie ustosunkował się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Kwestionuje skarżący dokonany podział i twierdzi, że działki nr [...] i nr [...] nie mogły zostać wydzielone wskutek braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy, które mogły normować sposób podziału. Twierdzi, że projekt podziału narusza definicję działki budowlanej zawartej w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz jest sprzeczny z art. 4 ust. 3a tej ustawy. Zarzuca skarżący organowi odwoławczemu, że nie odniósł się do tych kwestii na etapie postępowania odwoławczego, przez co usankcjonowano podział, który rażąco narusza prawo. Wskazuje też na bezczynność organu w rozpatrzeniu odwołania, którą musiał zwalczać odrębnymi środkami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w świetle przywołanych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji z dnia 16 września 2004 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w G. przy ul. S., działki nr [...] na działki o numerach [...]-[...], na wniosek właścicieli W. P. i J. P. Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Jak wynika z ustaleń organu i bezspornych okoliczności sprawy z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenia decyzji zatwierdzającej podział wystąpili D. S. i J. S., właściciele działki nr [...] graniczącej z działkami [...] i [...] (powstałymi po podziale działki nr [...]). D. S. i J. S. wnieśli też odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji SKO organ rozpoznał odwołanie obojga skarżących, kierując do nich decyzję z dnia 8 czerwca 2015 r. (zob. decyzja w aktach administracyjnych drugiej instancji). Skargę do sądu od decyzji ostatecznej z dnia 8 czerwca 2015 r. złożył wyłącznie J. S. W toku postępowania sądowoadministracyjnego sąd powziął wiadomość, że D. S. zmarła w dniu 18 kwietnia 2014 r. (zob. akt zgonu USC nr [...], karta 49), a zatem na etapie postępowania administracyjnego przed organem drugiej instancji, o czym organ ten nie miał wiedzy. Niemniej, rozpatrzone zostało odwołanie osoby nieżyjącej, wskutek czego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została i skierowana do osoby zmarłej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprost normy regulującej kwestię skutków prawnych skierowania decyzji administracyjnej do osoby zmarłej. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się generalnie, że prowadzenie postępowania i wydanie decyzji skierowanej do osoby zmarłej podlega ocenie na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się w takiej sytuacji zarówno przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc rażące naruszenie prawa, jak i w punkcie 4 – skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W wyroku z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/08 (LEX nr 505429) w okolicznościach sprawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Prowadzi to do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji. Gdyby doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności, albowiem została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (skoro zmarła), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, jak też byłaby wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie wywołałaby skutków prawnych. Na gruncie niniejszej sprawy decyzję zaskarżoną podjęto rozpatrując odwołanie D. i J. S. w sprawie administracyjnej prowadzonej wskutek wniosku małżonków S. o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie decyzji podziałowej, przy czym jest bezsporne, że nie byli oni stronami postępowania podziałowego, natomiast stanowiąca ich własność nieruchomość przy ul. C. (działka nr [...] według ustaleń organu) wymieniona została w decyzji z dnia 16 września 2004 r. jako ta, do której dołączona ma być wydzielona wskutek podziału działka nr [...]. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zajmuje stanowisko, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie – zmarła w toku postępowania odwoławczego D. S. przymiot ten bowiem utraciła. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego są w szczególności osoby fizyczne. Według przepisu art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawną posiada każdy człowiek od urodzenia (art. 8 k.c.), traci ją zaś z chwilą śmierci. Zatem przyjąć trzeba, że z chwilą śmierci traci się przymiot strony postępowania administracyjnego, zmarły nie może bowiem być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W konsekwencji w stosunku do osoby zmarłej nie można prowadzić postępowania i kierować do niej decyzji administracyjnej. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ administracji rozważa, czy będące przedmiotem tego postępowania uprawnienia bądź obowiązki mają charakter osobisty, rzeczowy czy majątkowy. W sprawach dotyczących praw zbywalnych bądź dziedzicznych organ wzywa następców prawnych zmarłej strony do wstąpienia w jej miejsce (art. 30 § 4 k.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w przepisach. Uznając zatem kwalifikowaną wadę prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdził jej nieważność. Sąd nie badał zasadności skargi z innych przyczyn, ponieważ byłoby to przedwczesne przed ustaleniem właściwego kręgu stron postępowania. Dla porządku jedynie sąd zaznacza, że argumenty skargi dotyczące rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji podziałowej z dnia 16 września 2004 r. nie mogłyby wzruszyć tej decyzji w trybie określonym przepisami art. 162 k.p.a., a tego dotyczy niniejsze postępowanie administracyjne. Natomiast uchybienia i wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, w szczególności zaś naruszenie przez ten organ art. 107 § 1 i 3 k.p.a. może być konwalidowane przez organ odwoławczy, który co do zasady jest organem rozpoznającym sprawę merytorycznie, co wynika z treści art. 15 k.p.a. określającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ponowionym postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważy przede wszystkim charakter uprawnień kreujących przymiot strony odwołujących się i przeprowadzi postępowanie oraz rozstrzygnie stosownie do poczynionych ustaleń.