II SA/Gd 478/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008r. na rozprawie sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 sierpnia 2005r. [...] i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M.R. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. R. wnioskiem z dnia 24 czerwca 2004 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy należącej do niej działki oznaczonej nr [[...]], położonej w G. przy ul. P., dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalno-usługowego o jedną kondygnację. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent Miasta decyzją z dnia 1 sierpnia 2005 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając tę decyzję organ stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przeprowadzonej na obszarze wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wynika, że planowana przez wnioskodawczynię inwestycja nie spełnia warunku wskazanego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy. W analizowanym obszarze żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W obszarze analizowanym budynki wiążące dla ustaleń decyzji o warunkach zabudowy posiadają jedną lub dwie kondygnacje, a budynek przewidziany do rozbudowy już obecnie ma dwie kondygnacje. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że nadbudowa trzeciej kondygnacji nie jest możliwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia 26 kwietnia 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnione jest stanowisko, iż w obszarze analizowanym żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ wskazał, że do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działki nr [[...]] przyjęto również zabudowę znajdującą się na działce nr [[...]]. Uwzględnienie żądania skarżącej nie było jednak możliwe, gdyż zarówno na działce wnioskodawczyni, jak i na działce nr [[...]] znajdują się już budynki dwukondygnacyjne i przy wybudowaniu przez skarżącą trzeciej kondygnacji nie można mówić o "kontynuowaniu cech i wskaźników kształtowania zabudowy", gdyż doszłoby do naruszenia formy architektonicznej stanowiącej jeden z elementów "cech i wskaźników kształtowania zabudowy". Na powyższą decyzję M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wskazała, że w sporządzonej analizie nie zostało zdefiniowane pojęcie "front budynku", nie odniesiono się też do rzeczywistej wysokości wszystkich sąsiednich budynków, mimo że miało to podstawowe znaczenie w sprawie. Zgodnie bowiem z przepisem § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez front działki należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Takim głównym wejściem dla działki, której dotyczy postępowanie, jest część przylegająca od strony zachodniej do ulicy B. Kwestia ta została, zdaniem skarżącej, pominięta w postępowaniu administracyjnym. Wadliwie też organy przywiązały wagę do ilości kondygnacji w sąsiadujących budynkach, a nie ustaliły ich wysokości, mimo że są one obecnie wyższe od budynku skarżącej o około 3,5 m. Dobudowanie więc jednej kondygnacji do budynku skarżącej doprowadziłoby do zrównania tych obiektów budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z kolei na skutek skargi kasacyjnej organu samorządowego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 kwietnia 2008 r. uchylił wyrok sądu pierwszej instancji. Podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.), które to uchybienie mogło mieć wpływ na treść orzeczenia. Organy z jednej i skarżąca z drugiej strony przedstawiły odmiennie stan faktyczny sprawy i dokonały odmiennej jego prawnej oceny. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił, zdaniem Sądu drugiej instancji, które z tych stanowisk jest uzasadnione i stanowi podstawę do wydania zaskarżonego wyroku. W ten sposób został naruszony ustawowy obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów administracyjnych wobec stwierdzenia, że w postępowaniach poprzedzających wydanie tych decyzji doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Sąd nie dokonał jednak oceny, czy i w jakim stopniu niewykonanie obowiązków wynikających z tego przepisu mogło wpłynąć na treść zaskarżonych decyzji, co jest konieczne ze względu na brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania i jednocześnie stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. M. R. wnioskiem z dnia 24 czerwca 2004 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy należącej do niej działki oznaczonej nr [[...]], położonej w G. przy ul. P., dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalno-usługowego o jedną kondygnację o maksymalnej wysokości do 2,5 m. Organy administracji jako zasadniczy powód odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazały na to, że budynek skarżącej po nadbudowie liczyłby trzy kondygnacje, podczas gdy znajdujące się w obszarze analizowanym budynki mają jedną albo dwie kondygnacje. Podanie tej okoliczności jako powodu odmowy ustalenia warunków zabudowy świadczy o niedokładnym zbadaniu obszaru analizowanego. Nie wzięto jednak pod uwagę, że budynek usytuowany na działce [[...]] stanowiący, zdaniem organu, podstawę do ustalenia warunków zabudowy, jest wyższy od sąsiadującego z nim budynku skarżącej oraz nie odniosły się do zawartego we wniosku o wydanie warunków zabudowy oświadczenia skarżącej o wysokości planowanej przez nią nadbudowy. Organy, w sytuacji, w której budynek należący do M. R. jest niższy od sąsiadującego z nim budynku, powinny były rozważyć, czy istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku w taki sposób, by po dokonaniu nadbudowy jego wysokość była równa wysokości budynku usytuowanego na działce [[...]]. Wniosek taki jest tym bardziej uzasadniony, że z przedłożonej przez skarżącą na rozprawie dnia 10 grudnia 2008 r. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na sąsiadującej z działką skarżącej działce nr [[...]] wynika, że organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie górnej krawędzi zespołu budynków na działce [[...]], które organ uznał za podstawę do ustalenia warunków zabudowy w sprawie. Pominięcie przez organy kwestii wysokości budynku i poprzestanie na określeniu ilości kondygnacji jest ponadto niezgodne z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Organy administracji nie uzasadniły również w sposób dostateczny, dlaczego uznały, że tylko zabudowa na działce [[...]] może stanowić podstawę ustalenia warunków zabudowy. Wyrażenie takiego poglądu nie powinno być arbitralne zwłaszcza z uwagi na ustalenie, że w obszarze oddziaływania znajduje się budynek wielorodzinny, o wysokości znacznie przekraczającej budynek na działce [[...]] oraz budynek należący do skarżącej. Należy również wskazać, że osoba, na której wniosek wszczęte zostaje postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinna mieć możliwość odniesienia się do ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poczynionych przez organ administracji. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gdyby skarżącej umożliwiono pełny udział w postępowaniu nie doszłoby zapewne do wydania błędnej decyzji. Skarżąca bowiem na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. przedłożyła dwie decyzje Prezydenta Miasta z dnia 26 maja 2008 r., z których wynika, że na podobną inwestycję pozytywną decyzję otrzymał na znajdującą się w obszarze analizowanym działkę sąsiad skarżącej, a – co istotne – także syn skarżącej działający z jej upoważnienia. Organ administracji samorządowej uznał, że tym razem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [[...]] odpowiada ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo że nie zmieniono zamierzeń inwestycyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uzyskać stanowisko skarżącej co do dalszych losów tej sprawy w sytuacji, gdy na tę samą inwestycję wydano decyzję dla syna skarżącej, który według oświadczenia skarżącej ma realizować inwestycję. Z tych więc względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.