II SA/Gd 478/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 12 maja 2017 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 9a, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z 23 lipca 2015 r., którą odmówiono A.A.-Z.Z. zwrotu nieruchomości położonych w G., stanowiących aktualnie części działek nr: [..]-[..] (k.m.[..]) oraz [..] (k.m.[..]) i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w G., stanowiących aktualnie części działek nr: [..]-[..] obr. [..] oraz część działki nr [.], obr. [..], w granicach wywłaszczonych parceli nr: [..]-[..] i [..] a i b (po sprostowaniu oczywistej omyłki postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r.). Stan sprawy jest następujący: wnioskiem z 22 lutego 2005 r. A.A.-Z.Z. wystąpili do Urzędu Wojewódzkiego o zwrot nieruchomości położonych w G., stanowiących dawniej parcele nr [..]-[..] oraz [..] a i b, zapisane w księgach wieczystych G. wykaz [..] oraz wykaz [..], jako zbędnych na cel, na jaki zostały wywłaszczone. Wojewoda postanowieniem z 7 marca 2005 r. wyłączył od rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Prezydenta Miasta i wyznaczył Prezydenta Miasta, który decyzją z 23 lipca 2015 r. odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości. Organ pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Toruniu rezolucją z 12 marca 1925 r. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w G. oznaczonych m.in. jako parcele nr [..]-[..] oraz [..] a i b o łącznej powierzchni 46 757 m2 na cele budowy portu w G. Na podstawie dokonanych oględzin nieruchomości, informacji udzielonych przez Zarząd Portu Morskiego oraz Urząd Miejski ustalono, że działki nr [..]-[..] w całości a działka nr [..] w części wchodzą w skład infrastruktury portowej (drogowej i kolejowej) zapewniającej dostęp do wschodniej części portu. Nadto, działki nr [..]-[..] to tereny zajęte pod pas drogowy, chodniki, zieleń, nad częścią działki nr [..] przebiega także naziemne przejście komunikacyjne do stacji Szybkiej Kolei Miejskiej oraz do ul. M., zaś na części działki nr [..] posadowiona jest konstrukcja schodów, stanowiąca ww. przejście komunikacyjne. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Prezydent Miasta stwierdził, że skoro działki, których zwrotu domagają się wnioskodawcy, w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, stanowią infrastrukturę portową, zapewniając dostęp do portów i przystani morskich i z tego względu mają podstawowe znaczenie dla gospodarki narodowej, to wyłączona jest możliwość ich zwrocie. Organ I instancji uznał, że upływ terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n., nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.P., Wojewoda zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zwrotu żądanych nieruchomości, których dotychczasowa numeracja w związku z modernizacją ewidencji gruntów Miasta uległa zmianie i obecnie działki o numerach [..]-[..], których odmówił zwroty Prezydent Miasta stanowią odpowiednio części działek o numerach [..]-[..], obr. [..]. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III u.g.n. Wyjaśnił przy tym, że w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Następnie organ odwoławczy podniósł, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyjaśnienia wymaga, czy nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość zwrotu określone w art. 229 u.g.n. oraz przesłanki uniemożliwiające zwrot, których zasadność potwierdzona została w orzecznictwie (m.in. posadowienie na terenie wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, czy też władanie nieruchomością przez osoby trzecie). Niezbędne jest także określenie celu, na jaki wywłaszczono nieruchomość, a także czy cel wywłaszczenia został zrealizowany (a jeżeli tak, to czy na całej nieruchomości). Koniecznym jest też określenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymienione w art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania, w świetle którego zebrany materiał dowody nie potwierdza, że części wywłaszczonych działek stanowią drogę publiczną, co stanowi przeszkodę do wydania orzeczenia o ich zwrocie. Organ odwoławczy powołał się na przepisy zawarte w art. 2 u.g.n., art. 1 i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1140 ze zm.), zwanej dalej u.d.p. oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.), zwanej dalej p.r.d., których brzmienie przywołał, a także odwołał się do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Przywołał także ustalenia faktyczne, jakich dokonał organ pierwszej instancji w odniesieniu do części działek nr [..] o pow. 4 m2, [..] o pow. 967 m2, [..] o pow. 34 m2, [..] o pow. 171 m2, [..] o pow. 38 m2 oraz [..] o pow. 83 m2, z których wynika, że na obszarze tych nieruchomości usytuowana jest droga publiczna (do roku 1990 ulica M. a obecnie W., będąca drogą powiatową) w rozumieniu ww. przepisów. Zdaniem organu odwoławczego potwierdzają to znajdujące się na nieruchomościach elementy przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, takie jak: jezdnia (nawierzchnia asfaltowa), wiadukty, chodniki, przejścia dla pieszych, schody, pobocza. Wojewoda ustalił także, że wprawdzie całość spornych działek nie jest zajęta pod drogę publiczną (ich części stanowi infrastruktura kolejowa), to jednak w sprawie zachodzi również druga przesłanka negatywna – realizacja celu wywłaszczenia, w tym przypadku budowę portu. Teren spornych działek został bowiem zagospodarowany pod infrastrukturę portową, zapewniającą dostęp do portów i przystani morskich. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta błędnie wskazał jako podstawę odmowy zwrotu nieruchomości art. 5 ust. 1 i ust. 2a ustawy o portach i przystaniach morskich. Odwołująca trafnie podnosi, że przepis ten odnosi się do infrastruktury stanowiącej własność Skarbu Państwa, zaś właścicielem spornych nieruchomości jest Gmina Miasta. Zdaniem organu odwoławczego błędne wnioski, jakie wyciągnął Prezydent Miasta nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że w ramach realizacji inwestycji polegającej na budowie portu sporne nieruchomości (które obecnie stanowią obszar portu morskiego w G.) zostały zagospodarowane w niezbędnym zakresie dla prawidłowego funkcjonowania portu, a zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z tego powodu zwrot przedmiotowych nieruchomości jest niemożliwy. Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę, aby stwierdzić, iż część spornych nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną oraz że cel ich wywłaszczenia został zrealizowany, zaś powoływana w odwołaniu decyzja Wojewody z 13 czerwca 2006 r. o przekazaniu na rzecz miasta nieruchomości Skarbu Państwa zajętych pod pas drogowy na terenie miasta, położonych w obrębie G. ul. W., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [..]-[..] nie mogła mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Pełnomocnik H. S. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2017 r., żądając jej uchylenia i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez Wojewodę podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy uwzględnieniu zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i jednocześnie zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechaniu dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego tego, czy dana okoliczność została udowodniona, w szczególności poprzez: a/ bezpodstawne zaniechanie zgromadzenia jakiegokolwiek materiału dowodowego i oparcie się w całości na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji, w konsekwencji czego Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 15 k.p.a. polegającego na pozbawieniu stron postępowania prawa do merytorycznego i niezależnego rozpoznania sprawy przez organy administracji dwóch instancji; b/ bezpodstawne przyjęcie, że wszystkie działki w stosunku do których została wydana zaskarżona decyzja (tj. część powierzchni działek o numerach: [..]-[..], obr. [..] w G. oraz część powierzchni działki o numerze [..], obr. [..] w G.) stanowią drogę publiczną, w konsekwencji czego Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, polegającego na błędnym przyjęciu, że jako droga publiczna (względnie pas drogowy tożsamy dla potrzeb niniejszej sprawy z drogą publiczną) mogą być potraktowane elementy nie służące bezpośrednio do zarządzania drogami i nie związane z obsługą ruchu drogowego, mogące funkcjonować zupełnie niezależnie od prowadzonego ruchu pojazdów (np. skarpy, elementy zieleni, schody do przystanku itp.); c/ bezpodstawne przyjęcie, że kluczowe znaczenie w kontekście oceny zagospodarowania terenu przez infrastrukturę portową wszystkich działek w stosunku do których została wydana zaskarżona decyzja (tj. część powierzchni działek o numerach: [..]-[..], obr. [..] w G. oraz część powierzchni działki o numerze [..], obr. [..] w G.) ma rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w G. od strony lądu (Dz. U. z 2003 r., nr. 35, poz. 294 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 listopada 2015 roku w sprawie granicy portu morskiego w G. (Dz. U. z 2015 r., poz. 294 ze zm.), a przez to: d/ bezpodstawne przyjęcie, że wszystkie działki w stosunku do których została wydana zaskarżona decyzja (tj. część powierzchni działek o numerach: [..]-[..], obr. [..] w G. oraz część powierzchni działki o numerze [..], obr. [..] w G.) zagospodarowane są przez infrastrukturę portową, zapewniającą dostęp do portów i przystani morskich, w konsekwencji czego Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., polegające na błędnym przyjęciu, że cel wywłaszczenia w postaci budowy Portu został zrealizowany w stosunku do wszystkich działek co do których została wydana zaskarżona decyzja (tj. część powierzchni działek o numerach: [..]-[..], obr. [..] w G. oraz część powierzchni działki o numerze [..], obr. [..] w G.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2017 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania Gminy Miasta wniósł o oddalenie skargi, uzasadniając niezasadność jej zarzutów oraz popierając stanowisko zajęte przez Wojewodę Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sposób kontroli sądowej wyznacza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), według którego sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem niniejszej kontroli jest decyzja Wojewody z dnia 12 maja 2017 r., uchylająca poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 lipca 2015 r. i rozstrzygająca co do istoty sprawy o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w G., stanowiących aktualnie części działek nr: [..]-[..] obr. [..] oraz część działki nr [..], obr. [..]. Wojewoda orzekał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż z uwagi na modernizację miejskiej ewidencji gruntów i budynków nieruchomości, będące przedmiotem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wywłaszczone parcele nr: [..]-[..] i [..] a i b zmieniły numery ewidencyjne w toku postępowania odwoławczego, co musiało znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu. Poza tym Wojewoda, jak wynika z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji, potwierdził zasadność i prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w kwestii odmowy zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Pozostaje w niniejszej sprawie poza sporem, że wnioskodawcy: A.A.-Z.Z. żądający zwrotu m.in. nieruchomości oznaczonych w zaskarżonej decyzji, składając pismo z dnia 22 lutego 2005 r. wykazali dowodami spadkowymi następstwo prawne po wywłaszczonej zmarłej E. S. Następnie niekwestionowane i również bezsporne jest ustalenie, że wywłaszczenie dokonane zostało Rezolucją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Toruniu z dnia 12 marca 1925 r., sygn. akt. [..], uzupełnioną "rezolucją dodatkową" z dnia 28 stycznia 1925 r. sygn. akt. [..], którymi orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w G. oznaczonych m.in. jako parcele nr [..]-[..] oraz [..] a i b,ołącznej pow. 46 757 m2, stanowiących własność E. S. Wywłaszczenia dokonano w trybie ustawy z dnia 11 czerwca 1874 r. o wywłaszczeniu nieruchomości (Zbiór ustaw pruskich str. 221 i nast.). Sama budowa portu w G. została przewidziana w ustawie z dnia 23 września 1922 r. o budowie portu w G.(Dz. U. z 1922 r., nr 90, poz. 824). Sąd dla porządku zaznacza, że przed dniem 24 września 1934 r., kiedy to wydano Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r., nr 86 poz. 776), obowiązywały w Polsce ustawy dzielnicowe – w byłym zaborze pruskim właśnie ustawa z dnia 11 czerwca 1874 r. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy było też, wprawdzie późniejsze niż data niniejszego wywłaszczenia, ale też pomocne dla oceny realizacji jego celu, Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 1 czerwca 1927 r. o popieraniu rozbudowy i rozwoju gospodarczego miasta i portu G. (Dz. U. z dnia 10 czerwca 1927 r., nr 51, poz. 452), nadające Miastu oraz przedsiębiorstwom handlowym i przemysłowym na obszarze tego miasta szczególne przywileje. W art. 5 tego rozporządzenia ustanowiono, że "Ze względów wyższej użyteczności mogą być na rzecz Skarbu, miasta lub portu wywłaszczane grunta, potrzebne dla celów komunikacyjnych rozbudowy składów i urządzeń portowych, rozbudowy wolnej strefy portowej w wypadkach gospodarczej konieczności państwowej w trybie, przewidzianym w ustawie z dnia 11 czerwca 1874 r. o wywłaszczeniu nieruchomości (Zb. Ust. pruskich str. 221 i nast.)". W ocenie sądu treść tego przepisu, wprawdzie z aktu prawnego późniejszego niż ustawa z dnia 23 września 1922 r. oraz niż samo wywłaszczenie, może dodatkowo potwierdzać tezę jak należało rozumieć "port G." z okresu jego budowy, jako obejmujący również "cele komunikacyjne rozbudowy składów i urządzeń portowych". Jak wynika wprost z opisanych aktów wywłaszczeniowych, celem wywłaszczenia była budowa portu w G. Istota niniejszej sprawy wymagała zatem ustalenia, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty. Przede wszystkim podkreślić należy, że w toku postępowania dokonano precyzyjnego oznaczenia wywłaszczonych działek (zob. sporządzoną przez uprawnionego geodetę S. K. "Mapę części działek wchodzących w skład parcel z 1924 r. wywłaszczonych na potrzeby budowy Portu Morskiego", na dzień 9 października 2014 r.). Wskutek tego ustalono, co nie zostało zakwestionowane, że działki o nr. [..]-[..] i [..] a i b, wchodzą w skład części terenu działek o nr. [..]-[..], następnie po modernizacji odpowiednio nr: [..]-[..], stanowiących własność Gminy Miasta. Częściowo w zakres wniosku o zwrot wchodziły działki stanowiące własność Skarbu Państwa, co pozostaje poza przedmiotem kontrolowanej sprawy. Jak wynika z ustaleń Wojewody, w ślad za przekazanym przez Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni rysunkiem z projektem modernizacji ulicy W. z 1998 r., działki objęte niniejszym postępowaniem zajęte są zarówno pod drogi publiczne jak również pod infrastrukturę kolejową z uwagi na skrzyżowanie dwupoziomowe linii kolejowej z drogą publiczną. Wojewoda przywołał też pismo z dnia 9 kwietnia 2015 r. Wiceprezesa Zarządu Morskiego Portu, według którego przedmiotowe działki znajdują się w granicach administracyjnych portu morskiego w G., określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2003 r., w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w G. od strony lądu (Dz. U. z 2003 r., nr 35, poz. 294). Istotny jest również dowód z oględzin działek objętych niniejszym postępowaniem, przeprowadzonych w dniu 29 kwietnia 2015 r., na podstawie których ustalono, że: działka nr [..], obecnie część działki nr [..], o pow. 4 m2, stanowi fragment zagospodarowany niewielkim fragmentem trawnika, usytuowanego wzdłuż chodnika biegnącego przy ul. W.; działka nr [..], obecnie część działki nr [..], o pow. 967 m2, urządzona jest w przeważającej części pod pas drogowy ul. W., pokrytej asfaltem. Na części działki urządzone są także chodniki dla pieszych, po obu stronach ulicy. Nad częścią działki przebiega też przejście komunikacyjne - naziemne, prowadzące do stacji SKM oraz do ulicy M.; działka nr [..], obecnie część działki nr [..], o pow. 34 m2, stanowi skarpę w niewielkiej części porośniętą trawą. Na części działki znajduje się także konstrukcja schodów prowadzących do przystanku SKM; działka nr [..], obecnie część działki nr [..] o pow. 171 m2, urządzona jest pod pas drogowy ul. W.oraz pod pobocze porośnięte trawą; działka nr [..], obecnie część działki nr [..], o pow. 38 m2 zagospodarowana jest pod pas drogowy ul. W.; działka nr [..], obecnie część działki nr [..], o pow. 83 m2, stanowi pas zieleni usytuowany na skarpie. Podstawą materialną rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Przytoczony przepis określa przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, co według art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi główną podstawę uzasadniającą zwrot nieruchomości. Sąd podziela stanowisko Wojewody wyrażające się w tym, że w przypadku ustalenia, iż na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie u.g.n.), to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11). Taka też konstatacja wynika z wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11, wyroku stwierdzającego niezgodność z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pomimo tego, że ten wyrok Trybunału dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie zadane w sprawie sygn. akt I SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Trybunał uznał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziałuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. Według Trybunału ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Trybunał przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny, jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjęło, że wywody Trybunału zawarte w uzasadnieniu wskazanego wyroku znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. W konsekwencji oznacza to, że również określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. W rezultacie przedstawionych rozważań zdaniem sądu nie można oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie. W kontekście ustaleń Wojewody, które sąd ocenia jako prawidłowe, odnośnie tego, że przedmiotowe działki pozostają w granicach Morskiego Portu Handlowego, ustalonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia granicy Portu Morskiego od strony lądu (Dz. U. z 2003 r., nr 35, poz. 294), właściwym i obowiązującym na dzień złożenia wniosku, niewątpliwie cel wywłaszczenia został osiągnięty przed tą datą. Obowiązujące na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie granicy portu morskiego (Dz. U. z 2015 r., poz. 294) pozostawiło status terenu obejmującego wnioskowane działki jako teren portu morskiego. Jednocześnie, historycznie, przedmiotowe działki wchodziły w teren portu w G., ustalony w § 1 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 lipca 1936 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych w sprawie ustalenia granicy terytorialnej morskiego portu handlowego w G. (z załącznikiem graficznym publ. w Dz. U. nr 65, poz. 480), który był aktem poprzedzającym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2003 r. Fakt pozostawania przedmiotowych działek w granicach portu morskiego w G. od strony lądu potwierdza też informacja wynikająca ze wspomnianego pisma Wiceprezesa Zarządu Morskiego Portu Handlowego. W kontekście przywołanego wcześniej Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 1 czerwca 1927 r., że wywłaszczane mogą być grunty dla celów komunikacyjnych portu, uprawnione jest stanowisko, że na przedmiotowych działkach pozostających w granicach portu od okresu przed II wojną światową, cel wywłaszczenia, według prawidłowych ustaleń Wojewody, został zrealizowany. W ramach realizacji portu teren obejmujący sporne działki został bowiem zagospodarowany w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania portu, rozumianego jako "obszar wodny wraz z przylegającym pasem lądu, wyposażony w urządzenia zapewniające postój i obsługę statków, przeładunek towarów i obsługę pasażerów" (za Słownikiem języka polskiego, PWN 2017). Zwrot terenu, na którym zrealizowano cel jest niedopuszczalny. Sąd aprobuje stanowisko Wojewody, że inwestycję budowy "Portu w G." należy rozumieć szeroko, zatem nie można co do zasady wykluczyć możliwości, by na terenie portu, na przestrzeni czasu powstał obiekt lub obiekty aktualnie niezbędne do jego funkcjonowania takie jak drogi dojazdowe, torowiska, parkingi, budynki, itd. Skoro bowiem wywłaszczenia dokonano w 1925 r. nakłada to na organ obowiązek szerszej interpretacji celu jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym, tak by pozostawało to w zgodzie z aktualnymi standardami prawnymi, aczkolwiek już w okresie przedwojennym przewidziano w ramach rozbudowy portu w G. dla jego funkcjonowania ciągi komunikacyjne. Niezależnie od zaakceptowanej przez sąd oceny realizacji celu wywłaszczenia, nie ma podstaw, biorąc pod uwagę oględziny terenu działek objętych niniejszym postępowaniem przeprowadzone w dniu 29 kwietnia 2015 r., ustalenie, że stanowią one drogę publiczną jednoznacznie wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości, na terenie których droga taka jest posadowiona. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie wykluczyło możliwość zwrotu nieruchomości stanowiących drogi publiczne (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 345/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmując, że nawet w razie zbędności wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie zawartej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w sytuacji, gdy stanowi ona w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część, stosownie do ustawy o drogach publicznych nieruchomość nie podlega zwrotowi. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, dotyczy to zatem usytuowania na nieruchomości pasa drogowego lub jego części - art. 4 pkt 1, art. 5, art. 6 i art. 22 ustawy o drogach publicznych. Podobnie w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 501/13 i WSA w Krakowie z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 10118/12 (dostępne j.w.). Zgodnie z art. 2a u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z drogą powiatową, ul. W., a wnioskowane do zwrotu części działek zostały dokładnie opisane w protokole z oględzin i powtórzone następnie w zaskarżonej decyzji. Według treści art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Sąd podziela stanowisko organu potwierdzone materiałem dowodowym, że na przedmiotowych nieruchomościach posadowiono drogę w rozumieniu u.d.p., czyli budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Jak definiuje to p.r.d. w art. 2 pkt 1, drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdem- szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Według ustaleń potwierdzonych protokołem z oględzin z dnia 29 kwietnia 2015 r., a sąd potwierdza takie stanowisko jako prawidłowe, na spornych nieruchomościach znajduje się budowla definiowana jako droga. Wskazują na to znajdujące się na nieruchomościach elementy przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, takie jak: jezdnia (nawierzchnia asfaltowa), wiadukty, chodniki, przejścia dla pieszych, schody, pobocza, itd. Jednocześnie jest niewątpliwym, że ulica W., funkcjonująca do końca 1990 r. pod nazwą M., zaliczona została do kategorii dróg powiatowych na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.), według którego z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w ust. 1, stają się drogami powiatowymi. Według rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. z 1995 r. nr 129 poz. 627 ze zm.), ulica M. (aktualnie W.) została wówczas zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Strona skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń i oceny Wojewody, że usytuowanie nieruchomości stanowiących sporne działki oraz znajdująca się na nich infrastruktura wskazują na położenie w ciągu komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym i pieszym, a ze spornych nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem. Wymaga przy tym podkreślenia, że część spornych działek stanowi też infrastruktura kolejowa, jak o tym mowa w piśmie Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 30 grudnia 2014 r., co wprawdzie oznacza, że nie wszystkie nieruchomości stanowią drogę publiczną, jednakże podkreślona wcześniej realizacja celu wywłaszczenia, sprzeciwia się możliwości zwrotu w jakiejkolwiek części. Zarzuty skargi sąd uznał za niezasadne. Nie ma podstaw do zarzucania Wojewodzie naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego przed organem pierwszej instancji i naruszenia przez to art. 15 k.p.a. Przede wszystkim organ drugiej instancji nie ma obowiązku stosowania art. 136 k.p.a., jeśli nie istnieje taka konieczność, gdy materiał zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest wystarczający dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wypada jednak zauważyć, że Wojewoda orzekał na podstawie materiału dowodowego uzupełnionego, z uwagi na ustalenie zmiany numeracji przedmiotowych działek wywołanej modernizacją ewidencji gruntów i budynków w G., stosownie do informacji uzyskanej w październiku 2015 r. a więc po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta. Niemniej nie był to zakres ustaleń, który z kolei wykroczyłby poza uprawnienia przewidziane w przepisie art. 136 k.p.a., gdyż właśnie naruszenie tego przepisu mogłoby w konsekwencji naruszyć zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. Zebrany w pierwszej instancji materiał dowodowy został przez Wojewodę wyczerpująco i wszechstronnie zanalizowany oraz oceniony w zgodzie z art. 80 k.p.a., w sposób niesprzeczny i zgodny z zasadami logiki. Analiza materiału dowodowego, który stał się podstawą do poczynienia przez Wojewodę przedstawionych ustaleń doprowadziła sąd do wniosku, że dawał on ku temu uzasadnione powody. Wobec tego organ nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., kreujących zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dokonywania oceny zebranego materiału dowodowego, w taki sposób, by miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu w sprawie zgromadzono kompletny i niezbędny materiał dowodowy, który potwierdził realizację celu wywłaszczenia, a sąd nie dostrzegł okoliczności, które podważyłyby wartość dowodową dokumentów i materiałów, na których w procesie dowodzenia oparły się organy. Sąd nie podziela również zarzutów skargi koncentrujących się na podważaniu zasadności ustaleń odnoszących się do przyjęcia, że część nieruchomości stanowi droga publiczna. Sprzeciwia się temu prawidłowo zebrany i oceniony przez Wojewodę materiał dowodowy, a twierdzenia skargi stanowią jedynie gołosłowną polemikę ze stanowiskiem organu, wyczerpująco uzasadniającego zarówno fakt realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa portu w G. jak i realizację drogi publicznej na przedmiotowych działkach. W tym kontekście zarzut skargi akcentujący brak ponownych oględzin przedmiotowych działek w sytuacji, gdy strona jedynie spekuluje możliwość zaistnienia jakichś zmian w stosunku do daty 29 kwietnia 2015 r. nie może zasługiwać na uwzględnienie. Skoro na dzień dokonania tej czynności ustalono sposób zagospodarowania nieruchomości, a następnie na podstawie całego materiału dowodowego przyjęto zarówno realizację celu wywłaszczenia jak i realizację drogi publicznej, zbędnym i nieuzasadnionym jawi się konieczność kolejnych oględzin. Tym bardziej, że istotne z punktu widzenia przepisu art. 137 u.g.n. jest ustalenie stanu faktycznego w postaci zagospodarowania terenu, którego dotyczy wniosek o zwrot, dokonany na dzień złożenia tego wniosku. Nie sposób jednak, w ocenie sądu zakwestionować prawidłowości ustaleń Wojewody zmierzających do wykazania, że nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postepowania zapewniają dojazd i obsługę infrastruktury portowej. Skoro bowiem wchodzą w skład infrastruktury drogowej i kolejowej zapewniającej dostęp do portu, umożliwienie obsługi statków, przeładunku i obsługi pasażerskiej, co składa się na pojęcie "portu", cel wywłaszczenia oznaczony w akcie wywłaszczeniowym z 1925 r. został zrealizowany Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.