II SA/Gd 48/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2006 r., nr [...], 2/ orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. i Z. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 listopada 2006 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118), po rozpatrzeniu odwołania S. i Z. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2006 r. Nr [...], nakazującej im rozbiórkę obiektów budowlanych i ich części wybudowanych w S. przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. płyty betonowej o wymiarach 15,15m x 5,50m, stanowiącej pozostałość pięciostanowiskowego garażu blaszanego na terenie działki nr [...], usytuowanego uprzednio przy granicy z posesjami przy [...]; płyt betonowych o wymiarach 3,00m x 6,40m i 3,02m x 6,06m na terenie działki nr [...], od strony północnej czternastostanowiskowego garażu, stanowiących pozostałość dwóch stanowisk garażowych w tym obiekcie; płyty betonowej o wymiarach 9,06m x 5,02m na terenie działki nr [...], od strony południowej czternastostanowiskowego garażu, stanowiącej pozostałość trzech stanowisk garażowych w tym obiekcie; wyodrębnionych dziewięciu stanowisk garażowych i zadaszenia o konstrukcji stalowej spawalnej, stanowiących część garażu czternastostanowiskowego w wymiarach 27,20m x 5,02m na terenie działek nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 18 kwietnia 2005 r. Nr [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy przez S. i Z. S. wydzielonych miejsc postojowych, garaży oraz remontu i przebudowy budynku mieszkalnego - robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przy ul. [...] w S., wyznaczając na dzień 05 maja 2005 r. wizję lokalną z udziałem stron. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2005 r. Nr [...] organ I Instancji wstrzymał, w oparciu o art. 48 ust.2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie (w 2000 r.), bez wymaganego pozwolenia na budowę, garażu pięciostanowiskowego na działce nr [...] oraz garażu czternastostanowiskowego na działkach nr [...] przy ul. [...] w S. - i nałożył na S. i Z. T. - inwestorów robót, obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 15 listopada 2005 r., zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy braku tego planu oraz dokumentów wymaganych przepisami art. 33 ust.2 cytowanej ustawy, tj. cztery egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji decyzją z dnia 17 marca 2006 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art.48 ust.4 ww. ustawy, nakazał S. i Z. S. rozbiórkę przedmiotowych garaży. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia poinformował, że inwestorzy pomimo upływu wyznaczonego terminu nie przedłożyli wymaganych dokumentów. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 02 czerwca 2006 r. Nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnienia decyzji organ II instancji ocenił jako zasadne przeprowadzenie postępowania w sprawie samowolnego wybudowania przedmiotowych garaży, wskazując jednocześnie na naruszenie przez organ I instancji art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu sprawdzenia informacji strony zobowiązanej, udzielonej przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, o dokonaniu przez nią rozbiórki części garaży. W ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 sierpnia 2006 r. Nr [...] nakazał państwu S. i Z. S. rozbiórkę części elementów pięciostanowiskowego garażu usytuowanego na działce nr [...] oraz części elementów czternastostanowiskowego garażu usytuowanego na działkach nr [...] przy ul. [...] w S., stanowiących nierozebraną pozostałość ww. obiektów garażowych, określając te części i elementy w osnowie decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż inwestorzy nie przedłożyli wymaganych dokumentów. W dniu 29 czerwca 2006 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu na dzień 18 lipca 2006 r. wizji lokalnej, podczas której ustalił aktualny stan faktyczny, tj. zakres przeprowadzonych dotychczas robót rozbiórkowych garaży oraz zakres wymagający nakazu rozbiórki. Przywołał przepisy art. 48 ust. 4 i ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiące podstawę prawną do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów. Organ nadmienił, że zgodnie z informacją Poczty Polskiej, adresat odmówił przyjęcia przesyłki skierowanej do S. i Z. S. w dniu 28 lipca 2006 r. Nr [...]. S. i Z. S. odwołując się od powyższej decyzji (odwołanie oraz pismo uzupełniające) wnieśli o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżących, wizja lokalna nie została przeprowadzona prawidłowo, a zaskarżoną decyzję wydano na podstawie wizji i protokołu z dnia 31 maja 2005 r. Strona skarżąca stwierdziła ponadto uważa, organ I instancji zbyt późno powiadomił ją o wyznaczeniu wizji na dzień 18 lipca 2006 r., gdyż miała już sprecyzowane plany wypoczynkowe, o czym poinformowała organ I instancji pismem z dnia 03 lipca 2006 r. Ponadto skarżący nie zgodzili się z nakazem rozbiórki wylewki betonowej nietrwale związanej z gruntem, powołując się na regulacje zawarte w art. 29 ust.1 pkt 10 i ust.2 pkt 5 Prawa budowlanego, zwalniające z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie oraz utwardzania powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Wskazali, iż błędnie opisano, jakoby wyodrębnione dziewięć stanowisk służyło wyłącznie do parkowania aut; zadaszenie służy również do celów przechowywania narzędzi ogrodniczych i rowerów, jako ochrona przed złodziejami oraz wyciszenie hałasu jeżdżących pociągów. Wyrazili ponadto przekonanie, że organ I instancji w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych zawarł błędne pouczenie, wskazując, iż nie przysługuje na nie zażalenie - przez co postanowienie to utraciło swoją ważność i sprawa stała się bezprzedmiotowa. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 17 listopada 2006 r. Nr [...] wskazał, iż art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zastrzeżenie dotyczące art. 29-31 nie ma tu zastosowania). Ponieważ organ I instancji ustalił naruszenie tego artykułu przez fakt wybudowania w 2000 r. na nieruchomości przy ul. [...] w S. dwóch obiektów garażowych wielostanowiskowych (5 i 14) bez wymaganego pozwolenia na budowę, wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów określonych przepisami art.48 ust.3 omawianej ustawy. W związku z niespełnieniem przez stronę tego obowiązku organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją nakazał rozbiórkę tych części i elementów ww. obiektów budowlanych, których strona skarżąca nie objęła dokonaną przez siebie, w toku prowadzonego postępowania, rozbiórką. W ocenie organu II instancji decyzja ta jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu, określający, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że żaden z nich nie podważa ustaleń co do dwóch podstawowych w tej sprawie przesłanek, tj. inwestorzy nie dysponowali pozwoleniem na budowę garaży oraz nie przedstawili dokumentów umożliwiających zalegalizowanie tych obiektów. Ponadto wyjaśnił, że przywołane przez stronę ustawowe zwolnienia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych, a także wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, są zastąpione obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi budowy lub robót budowlanych (art. 30 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Rozpoczęcie robót bez takiego zgłoszenia jest aktem samowoli budowlanej. Jednakże w omawianym przypadku płyty betonowe nie są odrębnym przedmiotem postępowania, lecz stanowią integralny element (pozostałość) samowolnie wzniesionych, objętych nakazem rozbiórki garaży, i jako takie podlegają temu nakazowi. W ocenie organu odwoławczego, celowość dalszego wykorzystywania płyt nie ma znaczenia w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej. Zawarte w postanowieniu o wstrzymaniu robot budowlanych z dnia 12 sierpnia 2005 r. Nr [...] pouczenie, że na to postanowienie nie służy zażalenie, było prawidłowe, ponieważ będący jego podstawą prawną art.48 Prawa budowlanego nie przewiduje środka zaskarżenia (informację w tej kwestii organ przekazał stronie już w piśmie z dnia 24 listopada 2005 r. nr [...] i w uzasadnieniu przywołanej decyzji kasacyjnej). Zarzut o nieprawidłowym przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji wizji lokalnej w dniu 18 lipca 2006 r. jest bezpodstawny. Stosownie do art. 79 § 1 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Warunek ten, zdaniem organu II instancji, został spełniony. Okoliczność, iż strona miała już sprecyzowane plany urlopowe, nie mogła mieć wpływu na tok prowadzonego postępowania administracyjnego, bowiem organy administracji publicznej nie zaprzestają działania w okresie wakacyjno-urlopowym. Strona skarżąca mogła skorygować swoje osobiste plany lub ustanowić pełnomocnika do czynnego udziału w wyznaczonych oględzinach. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż organ I instancji przesłał stronie kopię protokołu z tych oględzin, lecz zgodnie z uzyskaną informacją od Poczty Polskiej, adresat odmówił przyjęcia przesyłki. Ponadto zdaniem organu odwoławczego z treści odwołania wynika, iż ustalony podczas wizji lokalnej stan faktyczny jest zgodny ze stanem określonym przez skarżących. S. i Z. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2006r. Nr [...], wnieśli o jej uchylenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odwołaniu. Ponadto podali, iż dokonali wymaganego przez prawo zgłoszenia. Dodatkowo pismem z dnia 11 września 1995 r. wystąpili do Urzędu Miasta w S. o wydanie zezwolenia, lecz nie otrzymali odpowiedzi - tym samym brak było przeciwwskazań na utwardzenie placu i wydzielenie miejsc parkingowych. Przedmiotowe garaże zostały wybudowane w 2000 r. lub 2001 r. - budowę rozpoczął A.S. – ojciec strony skarżącej, który zainicjował prace wyrównujące teren w latach 1979 -1980 – w związku z budową kolektora miejskiego przez działki [...]. Podali, iż betonowe płyty zostały położone w 1979 r., a skarżący dokonali na nich w późniejszym okresie jedynie betonowej wylewki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarga została uwzględniona, jakkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych, lecz z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa powstałe w toku postępowania. Nie ulega kwestii, że postępowanie zostało wszczęte, a następnie prowadzone w sprawie budowy przez S. i S. S. wydzielonych miejsc postojowych garaży oraz remontu i przebudowy budynku mieszkalnego w warunkach samowoli budowlanej. Z okoliczności sprawy wynika, że garaże zostały w czasie trwania postępowania (lecz przed wydaniem decyzji) zdemontowane przez stronę skarżącą. Organ ustalił, iż wraz z demontażem garaży nie dokonano rozbiórki znajdującej się pod nimi (lub pod częścią z nich) wylewki cementowej. Zauważyć w tym miejscu należy, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika jednoznacznie, czy wylewka ta była pod wszystkimi z objętych wszczętym postępowaniem garaży, czy też (jak twierdzą skarżący) pod częścią z nich. Nie ma również jednoznacznych ustaleń, w jakim czasie prace przy utwardzaniu w w/w sposób terenu były wykonywane. Wnosić należy, że po wszczęciu postępowania w przedmiocie rozbiórki garażu skarżący (również w warunkach samowoli) wznieśli nowy obiekt, tj. "zadaszenie o konstrukcji stalowej spawalnej" znajdującego się na wylewce części garażu czternastostanowiskowego. Najistotniejszym dla sprawy jest jednak fakt, że garaże przestały istnieć "fizycznie", co czyniło dalsze postępowanie administracyjne w tej części bezprzedmiotowym. Nie oznacza to jednak, że sytuacja na gruncie należącym do skarżących pozostaje poza sferą zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Istniejąca na działkach wylewka cementowa, a także inny nowopowstały obiekt podlegały ocenie organu pod kątem spełnienia warunków do ich zalegalizowania, czy ewentualnego orzeczenia rozbiórki. W takiej sytuacji należało ocenić charakter w/w obiektów w aspekcie przepisów prawa budowlanego, mając w szczególności na uwadze treść art. 3 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że nowe przedsięwzięcia skarżących w "działalności budowlanej" na należącym do nich gruncie podlegają oddzielnej ocenie w zakresie ich legalności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (braku jednoznacznych ustaleń co do czasu realizacji posadzek w zlikwidowanych garażach) nie było podstaw do przyjęcia, że "w omawianym przypadku płyty betonowe nie są odrębnym przedmiotem postępowania, lecz stanowią integralny element (pozostałość) samowolnie wzniesionych, objętych nakazem rozbiórki garaży, i jako takie podlegają temu nakazowi." Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie miał możliwość poczynienia ustaleń w wyżej wymienionym zakresie. Stosownie do treści art. 47 § 2 k.c., częścią rzeczy jest wszystko, co nie da się od niej odłączyć bez uszkodzenia lub istotniej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Tego typu zależność nie istnieje pomiędzy łatwo demontowanym garażem blaszanym jak i wylewką stanowiącą jego posadzkę. Wadliwość decyzji organu I instancji polega również na tym, iż w jej sentencji wymienia się nieistniejące już w czasie orzekania garaże blaszane i, poza wspomnianą już wylewką, dotyczy też powstałego w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego nowego obiektu (zadaszenia), co do którego charakteru nie było prowadzone postępowanie. Z uzasadnienia decyzji nie wynika też, jakie ustalenia były czynione w tej części, która dotyczy wydzielonych miejsc postojowych oraz remontu i przebudowy budynku mieszkalnego, które wymienia się w piśmie wszczynającym postępowanie, określając te roboty budowlane jako wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wskazanych w uzasadnieniu przyczyny Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca decyzja organu I instancji, zapadły z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącego. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. i Z. S. solidarnie kwotę 500,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.