II SA/Gd 48/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Wojewody z dnia 30 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że decyzja wymieniona w punkcie pierwszym nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej kwotę 7082 zł (siedem tysięcy osiemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta, decyzją z dnia 24 września 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił odszkodowanie na rzecz B. J. w wysokości 708.122zł zł za przejęte z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej w T. nieruchomości, położone w T., oznaczone ewidencyjnie jako działki nr: [...] o pow. 0,0688ha, [...] o pow. 0,5040 ha, [...] o pow. 0,2849 ha, nr [...] o pow. 0,0702 ha i [...] o pow. 0,3457 ha, obręb [...], zapisane w księdze wieczystej KW [...] Sądu Rejonowego w T. oraz orzekł, że wyżej wymienioną kwotę odszkodowania na rzecz byłego właściciela B. J. wypłaci jednorazowo Gmina Miejska T. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż B. J. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za ww. działki, które zgodnie z decyzją Prezydenta nr [...] z dnia 2 października 2006 roku w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości przy ul. [...] w T., jako działki wydzielone pod drogi gminne, przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej T. Organ wskazał także, iż rokowania prowadzone co do wysokości odszkodowania nie przyniosły rezultatu, dlatego też zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wycenę nieruchomości. W operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę w dniu 10 lipca 2007r. wartość rynkowa nieruchomości, została ustalona na 708.122zł zł. Biorąc pod uwagę ww. operat organ ustalił odszkodowanie za przejęte na rzecz Gminy nieruchomości właśnie na wskazaną w nim kwotę. Organ stwierdził nadto, iż w dniu 31 sierpnia 2007r. roku odbyła się rozprawa administracyjna dotycząca ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, podczas której pełnomocnik Prezydenta podniósł, iż nie zgadza się z wyceną sporządzoną przez rzeczoznawcę. Uzasadniając swoje stanowisko podnosił, że według jego wiedzy na terenie T. były zawierane transakcje dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i wymienił akty notarialne dotyczące wykupu nieruchomości przeznaczonych na drogi: - akt notarialny z 8 czerwca 2007r. dotyczący działki nr [...] w T. przy ul. [...], - akt notarialny z 20 lipca 2007r. dotyczący działek nr [...], [...], nr [...] położonych przy ul. [...] w T., - akt notarialny z 29 grudnia 2006r. dotyczący działek nr [...], [...] przy ul. [...], - akt notarialny z dnia 14 listopada 2006r. dotyczący działek nr [...] i [...] przy ul. [...]. Zarzucono, że wartość została zawyżona z uwagi na nieuwzględnienie przez biegłego wymienionych wyżej aktów notarialnych. Z kolei rzeczoznawca majątkowy oświadczył, że nie znalazł transakcji dotyczących kupna- sprzedaży gruntów pod drogi publiczne możliwych do wykorzystania przy wycenie w rozpatrywanej sprawie. Stwierdził, że nie ma transakcji, które mogłyby stanowić podstawę do oszacowania wartości poza tymi, które wykorzystał. W szczególności nie mógł wykorzystać aktów notarialnych, które dotyczą nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, których Gmina nie ma obowiązku przejmować na własność. Organ I instancji przeanalizował wymienione akty notarialne i ustalił: - akt notarialny z dnia 29 grudnia 2006r. stanowi umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w zamian za zaległości podatkowe, - akt notarialny nr [...] z dnia 23 maja 2007r. stanowi umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z przeznaczeniem na drogę niepubliczną dojazdową do zabudowy mieszkaniowej, - akt notarialny nr [...] z 5 stycznia 2007r. stanowi umowę sprzedaży z przeznaczeniem na drogę niepubliczną dojazdową do zabudowy mieszkaniowej, - akt notarialny nr [...] z 20 lipca 2007r. stanowi umowę sprzedaży nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne. Akt notarialny dotyczący przeniesienia prawa własności nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] nie został odnaleziony z zbiorze dokumentacji Urzędu. Organ I instancji ocenił, że powyższe transakcje nie dotyczą transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wobec czego nie mogły zostać wykorzystane do określenia wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi gminne. B. J. wniosła do protokołu, że zgadza się z wartością określoną w operacie. Organ I instancji wyjaśnił także, iż rzeczoznawca zastosował do wyceny podejście porównawcze, z zastosowaniem metody korygowania cen. Wyceniając przedmiotową nieruchomość posłużono się wybraną próbką reprezentatywną 12 transakcji prawa własności działek gruntu z obszaru Osiedla W. w T. /osiedla, na którym znajdują się działki będące przedmiotem postępowania odszkodowawczego/. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach podobnych. Organ I instancji, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, że wartość nieruchomości będących przedmiotem postępowania jest ustalona prawidłowo, zgodnie z zasadami prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności, zasad etyki oraz zgodnie z zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miejska T. wniosła o jej uchylenie. Odwołujący się zaskarżanej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie art. 80 kpa poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia jedynie na opinii biegłego, sporządzonej z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. nr 207,poz. 2109/, z pominięciem pozostałych dowodów mających znaczenie w sprawie, 2/ naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, 3/ naruszenie art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ustalenie wartości nieruchomości na dzień sporządzenia operatu. W uzasadnieniu odwołujący w pierwszej kolejności powołał się na treść § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowiącego, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się odpowiednio podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak wskazano biegły wprawdzie analizował transakcje dotyczące zakupu działek położonych w T. przy ul. [...] i przy ul. [...], jednakże odrzucił je z uwagi na małe podobieństwo do nieruchomości stanowiącej przedmiot opinii. Wskazano, że w operacie nie ma żadnych przykładów transakcji wykupu dróg publicznych, ich analizy i odrzucenia konkretnych transakcji oraz uzasadnienia takiego postępowania, co powinno stanowić punkt wyjścia do sporządzenia wyceny na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Odwołujący podał również, że trafne i zgodne z intencją ustawodawcy jest rozszerzenie stosowania powołanego przepisu także poprzez przyjęcie cen uzyskiwanych przy nabywaniu gruntów pod drogi publiczne w formie innej niż umowa sprzedaży, jak również kwot ustalonych odszkodowań za takie nieruchomości. Wykładnia taka, w ocenie odwołującego, jest uprawniona, gdyż w obrocie umowy sprzedaży gruntów z przeznaczeniem pod drogi publiczne są zjawiskiem stosunkowo rzadkim, wykonywanym jedynie przez podmioty publicznoprawne, wobec czego stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia byłoby w praktyce bardzo utrudnione. Wskazano, że wprawdzie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawia rzeczoznawcy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, to jednak § 36 ust.1 powołanego rozporządzenia narzuca stosowanie podejścia porównawczego i nie pozwala na dokonywanie przez rzeczoznawcę oceny co do podobieństwa nieruchomości, jeżeli jest spełniona przesłanka nabycia nieruchomości zajętej lub przeznaczonej pod drogę publiczną. Z przepisu tego można wyciągnąć wniosek, że każda nieruchomość przeznaczona lub zajęta pod drogę publiczną jest nieruchomością podobną i istnienie takiej obliguje rzeczoznawcę do zakwalifikowania jej jako nieruchomości podobnej będącej materiałem porównawczym przy dokonywanej wycenie. Powołując się na powyższe odwołujący podniósł, że dopiero całkowity brak transakcji dotyczących dróg publicznych uprawniałby rzeczoznawcę do zastosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia. Odwołujący zarzucili, że rzeczoznawca przy sporządzaniu opinii nie wykazał należytej staranności w zbieraniu dokumentacji stanowiącej podstawę do ustalenia wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach. Takimi danymi są dane dotyczące wypłaty odszkodowań w sytuacjach analogicznych do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania, a więc winny nimi być protokoły uzgodnień dotyczące wypłaty odszkodowania za przejęte pod drogi publiczne działki nr [...], [...], [...], obręb [...]- działki te są położone w sąsiedztwie nieruchomości B. J. Nadto jeżeli chodzi o drogi wewnętrzne to nieruchomość przeznaczona pod taką drogę, w ocenie odwołującego, jest ze względu na brak możliwości wykorzystania w inny sposób, nieruchomością bardziej nadającą się do porównania niż nieruchomość przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Odwołujący się zakwestionował sporządzony w sprawie operat szacunkowy stwierdzając, iż brak w nim jednoznacznego wskazania nieruchomości przyjętych do porównań- brak wskazania oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości nie pozwala na sprawdzenie rzetelności materiału przyjętego do porównania. Zarzucono, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca oznaczenie obrębu [...] dla dwóch porównywanych działek , lokalizuje na terenie osiedla, które posiada pełne uzbrojenie, utwardzone drogi dojazdowe, w sytuacji gdy istnieją transakcje z bezpośredniego sąsiedztwa wycenianego terenu / terenu nieuzbrojonego i nieutwardzonego/. Odwołujący się zarzucając naruszenie art. 80 kpa podniósł, że organ I instancji pominął przy wydawaniu decyzji dowody zgłaszane przez skarżącego, stwierdzając ogólnikowo, że nie mogły one być wykorzystane do określenia wartości nieruchomości. Wskazano, że powoływany przepis § 36 rozporządzenia dotyczy sposobu sporządzania operatu, a więc wiąże bezpośrednio rzeczoznawcę. Natomiast art. 130 ustawy o gospodarce stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, a nie na jej podstawie. Tymczasem Starosta oparł się jedynie na sporządzonej opinii, pomijając inne dowody zgromadzone w sprawie. W konsekwencji odwołujący wskazał, że prawidłowe określenie wartości odszkodowania winno uwzględniać zarówno transakcje dotyczące bezpośrednio dróg publicznych, jak również protokoły uzgodnień z negocjacji, także transakcje dotyczące przejęcia nieruchomości pod drogi wewnętrzne, z uwagi na podobieństwo, powinny znaleźć odzwierciedlenie przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Nadto odwołujący podniósł, że ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji winien stosować przepis art. 130 ust. 1 ustawy stanowiący, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartość w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Natomiast decyzja wydana przez organ I instancji oparta została na operacie , który określał wartość nieruchomości na dzień sporządzenia operatu / 10 sierpnia 2007r./, a z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że wartość ta została potwierdzona na dzień wydania decyzji. Zarzucono, że wprawdzie organ I instancji wymienił akty notarialne powołane przez Prezydenta, a następnie analizował je, jednakże odnosząc się do nich podał inne daty dwóch z czterech aktów notarialnych, co nasuwa wątpliwości co do dokładności przeprowadzonego postępowania. Wskazano, że akt notarialny dotyczący nabycia działek przy ul. [...] jest wbrew twierdzeniu organu I instancji nabyciem gruntów przeznaczonych w planie zagospodarowania pod drogi publiczne. Wojewoda, decyzją z dnia 30 października 2007r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności organ II instancji zacytował przepis § 36 ust. 1 w myśl, którego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość gruntu określa się w sposób opisany w § 36 ust. 2. Organ przytoczył również treść przepisu art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającego definicję podejścia porównawczego przy określeniu wartości nieruchomości. Organ II instancji wskazał, że biegły T. W. ustalił wartość wycenianego gruntu zgodnie z powoływanymi wyżej przepisami, w oparciu o kształtujące się ceny w obrocie podobnymi gruntami uwzględniając: rodzaj, położenie nieruchomości, wyznaczoną funkcję w miejscowym planie, aktualny sposób użytkowania, stan zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych, uwzględniając cel wyceny. Do porównań wybrał obiekty uwzględniające w/w cechy nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących operatu organ II instancji wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości i uchybień w postępowaniu Starosty, jak również przy sporządzaniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę. Podkreślił przy tym, iż rzeczoznawca sporządził operat zgodnie z powyższymi zasadami, dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda stwierdził nadto, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty, naruszenia przez organ I instancji art.80 kpa i art. 77 § 1 kpa. Art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy określającego wartość nieruchomości, a opina ta zgodnie z art. 156 ust.1 ustawy jest sporządzana na piśmie w formie operatu szacunkowego. Organ I instancji, jak to uznał Wojewoda, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy W skardze na powyższą decyzję Gmina Miejska T. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, jako naruszających prawo. Skarżący zaskarżonym decyzjom zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci przyjęcia, że wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania następuje jedynie na podstawie opinii biegłego, - naruszenie art. 80 kpa poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia jedynie na opinii biegłego, z pominięciem pozostałych dowodów mających znaczenie w sprawie, - naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i ustalenie wartości nieruchomości na dzień sporządzenia operatu, - naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie na mocy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. k.p.a. tj. brak zebrania w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący ponownie przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu. W szczególności skarżący ponownie zarzucił, że decyzja została wydana jedynie na podstawie opinii biegłego, bez uwzględnienia innych dowodów zgromadzonych w sprawie- nie wzięto pod uwagę transakcji dotyczących zarówno przejęcia nieruchomości pod drogi publiczne, jak i drogi wewnętrzne, z uwagi na podobieństwo. Skarżący powołał się między innymi na dwa przypadki wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne, dokonane w tym samym czasie, na podstawie protokołów uzgodnień z cenami 33,03m² i 22,48 za m². Skarżący podał, że dla potrzeb prowadzonych negocjacji sporządzone zostały na jego zlecenie operaty szacunkowe przejętych działek i łączna wartość oszacowanych działek wyniosła 511.284zł. Uzasadniając zarzut naruszenia art.7,77 § 1 i art. 136 kpa skarżący podniósł, że organ II instancji w odpowiedzi na zarzut nie uwzględnienia wszystkich możliwych dowodów, ograniczył się do stwierdzenia, że organ I instancji podjął wszelkie możliwe kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Dodatkowo skarżący zarzucił, iż decyzja ustalająca odszkodowanie w kwocie 708.122 zł rażąco narusza interes skarżącego. Zarzucono, że kwota odszkodowania jest zdecydowanie zawyżona i nie znajduje odzwierciedlenia w wartości przejętych nieruchomości, w sytuacji gdy proponowana przez B. J. kwota 450.000zł została uznana za zbyt wysoką, a ustalona w tym samym czasie opłata adiacencka z tytułu podziału działki nr [...] wyniosła kwotę 303.867,50zł. Ekwiwalentność obu świadczeń, tj. z jednej strony odszkodowania za utraconą nieruchomość i z drugiej strony opłaty adiacenckiej została poważnie zachwiana, powodując konieczność wydatkowania środków publicznych w wysokości znacznie przekraczającej założenia skarżącego. Fakty te nie zostały wzięte pod uwagę przez organy obu instancji. Skoro bowiem B. J. zgodziła się na kwotę 450.000zł , która według niej stanowiła wystarczającą rekompensatę, to ustalenie odszkodowania w kwocie znacznie wyższej budzi poważne wątpliwości co do prawidłowości rozumienia pojęcia "słuszne odszkodowanie". Regułą więc winna być zasada, ze w takich przypadkach odszkodowanie nie może być wypłacane w wysokości znacznie przewyższającej żądania uprawnionego. Wypłacenie odszkodowania w takiej wysokości narusza interes gminy rozumianej jako ogół mieszkańców powodując określone, negatywne skutki finansowe z niewspółmierną korzyścią dla osoby, której odszkodowanie dotyczy. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji Wojewody. Wskazano, że nie mogą zostać uznane za prawidłowe w świetle powyższego przepisu ogólne stwierdzenia o niemożności uznania za słuszne zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa , a naruszenie to mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są trafne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 kpa organ odwoławczy na skutek wniesionego środka odwoławczego obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu I instancji i po zakończeniu postępowania, wydać rozstrzygnięcie, po uprzednim rozważeniu, czy nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 136 kpa. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, w ocenie Sądu, naruszył powyższą zasadę albowiem rozstrzygając sprawę w zasadzie ograniczył się jedynie do kontroli postępowania organu I instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń oraz nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zgodnie z treścią art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organy administracji są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 kpa organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpatrywanej sprawie organ zachowując tryb postępowania przewidziany w powyższych przepisach miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości przejętych przez Gminę miejską T. i ustalenia należnego odszkodowania. Organ II instancji nie zastosował się do procedury przewidzianej w cytowanych przepisach. W okolicznościach niniejszej sprawy podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. W. W myśl bowiem art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Sporządzony operat jest dowodem, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, która to wartość jest podstawą ustalania ceny. Zasadne są jednak twierdzenia skarżącego, że ustalenia operatu określające wartość nieruchomości podlegają ocenie organu administracji, który ma obowiązek oceny wiarygodności opinii rzeczoznawcy. Operat jest dowodem, który jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu rozstrzygającego sprawę i powinien być przez ten organ szczegółowo przeanalizowany. Ocena wartości dowodowej operatu i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do organu, który sprawę rozstrzyga. Zadaniem rzeczoznawcy nie jest bowiem rozstrzyganie sprawy za organ administracji. Stwierdzić zatem należy, że w rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było między innymi dokonanie na podstawie art. 80 kpa oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, zwłaszcza, że skarżący kwestionował ustaloną wartość nieruchomości. Tymczasem organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, że ustalenie wartości nieruchomości zostało dokonane zgodnie z przepisami, których treść przytoczył w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji organ ten uznał, że skoro wartość nieruchomości została określona zgodnie z zacytowanymi przepisami przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, to organ I instancji podjął prawidłową decyzję. Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda nie odniósł się do żadnego z zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu. Ocena zarzutów odwołania nie może się bowiem sprowadzać tylko do przytoczenia treści przepisów dotyczących danej sprawy i ogólnikowego powołania się na środek dowodowy w postaci operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. W niniejszej sprawie skarżący w odwołaniu podnieśli szereg zarzutów dotyczących operatu, których organ II instancji nie zbadał, jak również zarzutów skierowanych do organu II instancji, w których zarzucano w szczególności pominięcie innych, poza operatem, dowodów w sprawie. W szczególności skarżący zarzucił, że niedostatecznie została wyjaśniona podstawa zastosowania przepisu §36 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm./, w sytuacji gdy, w ocenie skarżącego, istniały podstawy do zastosowania przepisu § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia i ustalenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem cen uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Skarżący zarzucił również, że w operacie nie zostały jednoznacznie wskazane nieruchomości przyjęte do porównań- brak jest bowiem wskazania oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, nadto dwie z czterech działek przyjętych do porównań zostały zlokalizowane na terenie osiedla z pełnym uzbrojeniem, utwardzonymi drogami w sytuacji, gdy istnieją transakcje z bezpośredniego terenu nieuzbrojonego i nieutwardzonego, skarżący zarzucili też nieuwzględnienie przez organ administracji innych transakcji, w tym dotyczących dróg wewnętrznych, czy też transakcji dotyczących przejęcia dróg publicznych, w których wartość nieruchomości została ustalona w drodze protokołów z uzgodnień. Natomiast w trakcie rozprawy administracyjnej przed organem I instancji, z udziałem rzeczoznawcy, złożył on wyjaśnienia dotyczące transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne /§ 36 ust. 1 w/wym. rozporządzenia Rady Ministrów/. Rzeczoznawca wyjaśniał również, że transakcje nie dotyczyły nieruchomości wystarczająco podobnych do wycenianych, nadto oświadczył, że analizował działki przywoływane w trakcie rozprawy, lecz je odrzucił, gdyż nie można było tych transakcji porównać . Ostatecznie rzeczoznawca oświadczył, że nie było transakcji nieruchomości przejętych pod drogę, które mogłyby stanowić podstawę oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że "rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy zgodnie z regułami, dokonując prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, dokonał właściwego podejścia oraz metody i techniki" , nie znalazł też podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości i uchybień w postępowaniu Starosty stwierdzając, że "organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy...". Organ II instancji nie powołał się także na ustalenia dokonane na rozprawie administracyjnej przed organem I instancji, nie ustalił, czy zebrany materiał dowodowy, w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy i przebiegu rozprawy administracyjnej jest wystarczający dla oceny zasadności lub bezzasadności zarzutów skargi. Zdaniem Sądu, w świetle zarzutów dotyczących operatu i zarzutu naruszenia przez organ art. 80 kpa zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu oraz wskazanych powyżej obowiązków organu odwoławczego, takiej argumentacji organu nie można zaakceptować, ponieważ w tej sytuacji obowiązkiem organu II instancji było ponowne rozpoznanie sprawy w całokształcie jej okoliczności, wskazanie konkretnych podstaw wymiaru odszkodowania oraz rzeczowe odniesienie się do argumentów strony skarżącej zawartych w odwołaniu, a nie jedynie oparcie się na wywodach organu I instancji, zawartych w uzasadnieniu jego decyzji. W szczególności organ odwoławczy winien poddać weryfikacji sposób ustalenia przez rzeczoznawcę w operacie wartości działek przejętych przez Gminę pod drogę, wyjaśniając przy tym wątpliwości zgłoszone przez skarżącego w odwołaniu, a tego nie uczynił. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, w której w odwołaniu skarżący zgłosili szereg zarzutów dotyczących operatu, wnieśli o przeprowadzenie nowych dowodów w sprawie, organ odwoławczy winien był podjąć kroki w celu wyjaśnienia zgłoszonych przez stronę wątpliwości i zarzutów w niniejszej sprawie, celem wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Następnie organ winien był zadecydować czy tak uzupełniony materiał dowodowy pozwala rozstrzygnąć niniejszą sprawę merytorycznie, czy też wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego w tak znacznym zakresie, iż powoduje konieczność podjęcia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania dotyczących operatu szacunkowego oraz do innych przytoczonych wyżej zarzutów, stanowi również naruszenie art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, który do części składowych decyzji administracyjnej zalicza m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rzeczowego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierował się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd zarzuty podniesione w skardze uznał za niezasadne. Za niezasadny Sąd uznał zarzut sformułowany jako " zarzut naruszenia interesu skarżącego", przejawiający się, według skarżącego, w ustaleniu odszkodowania, którego wartość jest zdecydowanie zawyżona. Taka sytuacja powoduje konieczność wydatkowania środków publicznych w wysokości znacznie przekraczającej założenia skarżącego, przy uwzględnieniu, że założeniem ustawodawcy było zrównoważenie dochodów z tytułu opłat adiacenckich z wydatkami w postaci wypłaty odszkodowań za przejęte na rzecz gminy drogi publiczne. Podstawą winna być ekwiwalentność obu tych świadczeń / opłaty adiacenckiej i odszkodowania za przejęte nieruchomości/. Powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony. Zatem cel wyceny ma wpływ na wybór właściwego szacowania nieruchomości i w konsekwencji może wpływać na wynik wyceny. Podkreślić należy, że ustawodawca wskazał cel dokonywanej wyceny, jako element, od którego zależy podejście, metody i techniki szacowania nieruchomości. Przyjęta na podstawie szacowania wartość nieruchomości stanowi bowiem podstawę dla dokonania czynności o różnym charakterze. W rozpatrywanej sprawie operat został sporządzony w celu ustalenia wartości nieruchomości gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną, a nie w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem powoływanie się na operat sporządzony w innym celu, w tym dla ustalenia opłaty adiacenckiej nie ma żadnego wpływu na niniejsze postępowanie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut ustalenia zawyżonego odszkodowania, skoro tryb określania odszkodowania ustalony został w przepisach powoływanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, która nie uzależnia wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości od możliwości finansowych podmiotu zobowiązanego do wypłaty. Nadto w okolicznościach sprawy nie doszło do ustalenia wysokości odszkodowania w drodze uzgodnienia między właścicielem a gminą. Zatem powoływana kwota 450.000zł nie może być w sprawie wiążąca, skoro w przypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania, obowiązkiem organu jest ustalenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ten tryb postępowania został zgodnie z prawem zastosowany przez organ I instancji. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przepisów art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis art. 130 ust. 1 ustawy stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Natomiast przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że przepisy ust. 1 i ust. 2 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuję się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Skarżący zarzucał, że w świetle powyższych uregulowań decyzja Starosty ustalająca odszkodowanie została nieprawidłowo oparta na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, który określał wartość nieruchomości na dzień sporządzenia operatu / 10 sierpnia 2007r/, a z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że wartość ta została potwierdzona na dzień wydania decyzji ustającej odszkodowanie. Tymczasem, jak podnosił skarżący, powyższe uregulowanie prawne nie oznacza możliwości oparcia się na operacie sporządzonym wcześniej. Sąd zważył, że w okolicznościach sprawy biegły rzeczoznawca oraz organ I instancji prawidłowo zastosowali cytowane wyżej przepisy. Biegły rzeczoznawca określił stan przedmiotu wyceny na dzień 16 października 2006r., w więc na dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, natomiast wartość przedmiotu wyceny została określona na dzień 3 sierpnia 2007r – decyzja ustalająca wysokość odszkodowania została wydana w dniu 24 września 2007r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnych czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. W okolicznościach sprawy operat został wykorzystany po upływie 2,5 miesiąca od daty jego sporządzenia, a nadto w tym okresie nie wystąpiły żadne zmiany, o których mowa w cyt. wyżej przepisie art. 154 ust. 3 ustawy. Zarzuty skarżącego są więc bezzasadne. Potwierdzenie aktualności operatu przez rzeczoznawcę dotyczy sytuacji, w której operat jest wykorzystany po upływie 12 miesięcy, co w okolicznościach sprawy nie miało miejsca. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ odwoławczy rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się, z uwzględnieniem zasad postępowania, do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu co do konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i ich rozpoznania. Oznacza to, że organ II instancji ma obowiązek rozpoznać żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.