II SA/Gd 48/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. i J. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") i art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J. J. (dalej jako "Skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 9 września 2020 r., nakazującej M. i J. J. rozbiórkę utwardzonego podjazdu dla samochodów o wymiarach powierzchni ca ll,55 m x 23 m (z konstrukcją oporową o długości całkowitej ca 34,5 mb i wysokości zmiennej od 0,25 m do 1,85 m), wzniesionego na terenie nieruchomości przy ul. W. w G. w wyniku samowolnych robot budowlanych, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: 2.1. Na skutek zawiadomienia z dnia 26 listopada 2012 r., pochodzącego od D. C. – właścicielki nieruchomości przy ul. W. w G., PINB w dniu 2 stycznia 2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego wykonywania robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. W. w G. i o zaplanowanych na dzień 5 lutego 2013 r. tego terenu. Podczas oględzin organ ustalił, że na terenie kontrolowanej nieruchomości trwają prace polegające na wykonaniu placu manewrowego i dojazdu do garażu znajdującego się za budynkiem wraz z murkami oporowymi zamykającymi podwyższenie terenu od strony posesji przy ul. W. i od strony ogrodu. Zabudowania na działce (dom, garaż), ich wejścia i wjazdy wskazują, że poziom terenu jest nieznacznie obniżony w stosunku do stanu poprzedniego. Teren okolony murami w znacznej części jest utwardzony kostką betonową. Według oświadczeń stron biorących udział w oględzinach, mury okalające teren istniały już wcześniej, ale były zniszczone i porośnięte roślinnością, istniało też utwardzenie kostką, ale na mniejszej powierzchni. Według oświadczenia pełnomocnika poprzedni mur oporowy został rozebrany i w podobnym miejscu odtworzony, a roboty prowadzone były w okresie jesień-zima 2012-2013 przez małżonków J., przy czym po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania prace zostały przerwane. Obecnie mu oporowy okalający utwardzenie wykonane kostką znajduje się w odległości zmiennej, około 1,2 m do 1,85 m od ogrodzenia działki sąsiedniej, od strony ogrodu mur przebiega na przedłużeniu ściany szczytowej garażu. Wysokość muru wynosi od 0,25 m do 1,85 m w narożniku murku. Wody opadowe z terenu odprowadzane są na ogród. W piśmie z dnia 15 lutego 2013 r. strona postępowania, D. C., zakwestionowała fakt, jakoby mury okalające plac manewrowy istniały wcześniej w takiej postaci w jakiej zaistniały w wyniku przeprowadzanych prac. Także podjazd do garażu wyłożony kostką, choć istniał wcześniej, to jednak zajmował 1/3 a nawet 1/4 szerokości aktualnie wzniesionej konstrukcji. Wcześniej odległość podjazdu od ogrodzenia z nieruchomością przy ul. W. wynosiła około 7-8 m i stanowiła trawnik z lekkim spadkiem w kierunku ogrodzenia, a obecnie mur znajduje się w odległości od 1 m do 1,5 m od podjazdu stanowiącego wjazd do garażu. Natomiast inwestorzy w piśmie z dnia 16 lutego 2013 r. wyjaśnili, że przy wykonywaniu prac na posesji okazało się, że część elementów murek oporowy nie nadaje się do dalszego użytku i pozostawienie go w takim złym stanie technicznym groziłoby katastrofą budowlaną. Z tego względu konieczny był gruntowny jego remont, co jednak nie doprowadziło do rozbiórki muru. Na podstawie tych ustaleń organ zakwalifikował kontrolowane roboty jako prace mieszczące się w remoncie oraz polegające na utwardzeniu nawierzchni, czyli roboty budowlane wykonane bez wymaganego zgłoszenia. 2.2. W tym stanie rzeczy organ I instancji, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 6 listopada 2013 r. wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane polegające na wykonaniu utwardzonego podjazdu dla samochodów na posesji przy ul. W. w G., zobowiązał inwestorów tych robót do przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego utwardzonego podjazdu dla samochodów, sporządzonego przez osobę uprawnioną oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozstrzygnięcie to jednak zostało uchylone decyzją WINB z dnia 30 grudnia 2013 r., który uznał, że konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy w celu jednoznacznego ustalenia rodzaju i zakresu kontrolowanych robót. 2.3. W związku z tym, w toku ponownie prowadzonego postępowania PINB w dniu 4 kwietnia 2014 r. dokonał kolejnych oględzin, podczas których ustalono, że stan faktyczny nie uległ zmianie od dnia poprzednich oględzin - utwardzenie terenu nadal nie było ukończone w sąsiedztwie posesji nr [..]. Wykonawca robót oświadczył, że poprzednio istniał wjazd na szerokość bramy zakończony obrzeżem (krawężnikami). Od krawężnika do miejsca obecnego muru oporowego był nieutwardzony teren porośnięty roślinnością, która przesłaniała istniejący w tym miejscu mur oporowy. Teren ten został wykarczowany (wykarczowane krzewy, korzenie) i następnie utwardzony (najpierw mieszanką żwirowo-piaskową). Istniejący stary mur oporowy został wyremontowany i wzmocniony, a następnie ułożono kostkę. Poziom terenu został wyrównany w celu wypoziomowania pod plac manewrowy do garażu, przy czym przy budynku i studni teren został obniżony. Potwierdza to zauważony podczas oględzin przez inspektorów organu poziom istniejącej studni kanalizacyjnej oraz ślady na elewacji budynku. Uczestnicy oględzin oświadczyli, że mur oporowy wzdłuż granicy z posesją nr [..] na pewno istniał wcześniej, w latach 70. i 90.XX wieku. Mur objęty postępowaniem wzniesiono jako pierwszy i powstał przed ogrodzeniem z podmurówką na granicy z działką przy ul. W. nr [..]. D. C., która mieszka przy ul. W. od 1982 r., oświadczyła, że przy budynku teren został obniżony, poszerzono wjazd do garażu. Za wyjątkiem podjazdu do garażu wzdłuż budynku teren nieruchomości przy ul. W. opadał do poziomu cokołu ogrodzenia pomiędzy działkami przy ul. W. [..] i [..] - pas widoczny pomiędzy granicą działek i ogrodzeniem a krawędzią podjazdu będącego przedmiotem postępowania. J. K. oświadczył, że mieszkał na posesji nr [..] od 1976 r. i nie pamięta we wskazanym miejscu żadnego muru, "być może był w ziemi". Od poprzednio istniejącego podjazdu (od jego krawężnika) teren działki/posesji przy ul. W. przebiegał ze spadkiem do granicy z działką/posesją przy ul. W., większym niż obecnie. Jednakże w takim wypadku niejasne jest wywiercenie studni. Z kolei B. C.-G. oświadczyła, że nie było wcześniej muru na krawędzi placu manewrowego. 2.4. W tym stanie rzeczy PINB postanowieniem z dnia 29 października 2015 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową utwardzonego podjazdu dla samochodów o wymiarach ca 11,55 m x 23 m (z konstrukcją oporową o długości całkowitej ca 34,5 mb i wysokości zmiennej od 0,25 m do 1,85 m), na terenie nieruchomości przy ul. W. w G., jednocześnie nakazując skutecznie zabezpieczyć teren ww. budowy przed dostępem osób trzecich oraz nałożył obowiązek przedstawiania wskazanych w sentencji postanowienia dokumentów, w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. Po otrzymaniu postanowienia, w piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. inwestorzy poinformowali o odtworzeniu ukształtowania działki, w związku z czym w dniu 4 listopada 2016 r. przeprowadzono dodatkowy dowód z oględzin, podczas których nie stwierdzono doprowadzenia do stanu pierwotnego, a jedynie do już istniejących obiektów dodano gazony, ogrodzenie wewnątrz działki i ukształtowano teren w sposób bardziej uporządkowany. Stan faktyczny obiektów budowlanych nie zmienił się. Po upływie wyznaczonego w postanowieniu terminu PINB stwierdził, że nałożone obowiązki nie zostały przez inwestorów wykonane, wobec czego decyzją z dnia 9 września 2020 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę utwardzonego podjazdu dla samochodów o wymiarach powierzchni ca 11,55 m x 23 m (z konstrukcją oporową o długości całkowitej ca 34,5 mb i wysokości zmiennej od 0,25 m do 1,85 m), wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. W. w G. 2.5. Odwołania od tej decyzji złożyli M. J. i J. J., jednakże postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. organ odwoławczy stwierdził uchybienie przez M. J. terminu do wniesienia odwołania. W odwołaniu J. J. zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten nie ma związku z przedmiotową sprawą, co oznacza, że organ wydał decyzję na podstawie prawnej oderwanej od okoliczności sprawy. Strona zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny okoliczności faktycznych na podstawie części dowodów, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że podjazd stanowi obiekt budowlany, do którego wzniesienia wymagane jest pozwolenie na budowę, podczas gdy zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego, pozwolenia nie wymaga wykonywanie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Wreszcie organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ powinien w uzasadnieniu decyzji podać motywy zajętego stanowiska oraz poprzeć je zgromadzonym materiałem, czego w przedmiotowej sprawie nie zrobił. 2.6. Decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2020 r. W uzasadnieniu na wstępie organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na to, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek D. C. w dniu 2 stycznia 2013 r., stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed tej zmiany. Dalej wskazano, że w dacie wydania przez PINB postanowienia z dnia 29 października 2015 r. przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust . 2, natomiast ewentualne zarzuty dotyczące tego rodzaju postanowienia mogły zostać wniesione w odwołaniu od decyzji wydanej w dalszym toku postępowania w trybie nadzoru budowlanego w związku z tym postanowieniem. Tym samym, co do zasady, mimo upływu 5 lat, decyzja z dnia 9 września 2020 r. mogła zostać wydana w związku z postanowieniem z dnia 29 października 2015 r. Organ zwrócił też uwagę, że od daty wydania postanowienia z dnia 29 października 2015 r. do daty wydania zaskarżonej i obecnie ocenianej decyzji, stan prawny w zakresie przepisów art. 28 oraz art. 29-31 Prawa budowlanego uległ dwukrotnie zmianom (w 2017 i 2020 r.), niemniej jednak zmiany te pozostają bez wpływu na ocenę legalności przedmiotowych robót budowlanych. I tak, według przepisów art. 28 oraz art. 29-31 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., tj. w ustalonej przez organ pierwszej instancji dacie rozpoczęcia przedmiotowych robót oraz według stanu prawnego obowiązującego w następnych latach (do 2020 r.), realizacja inwestycji w postaci wykonania utwardzonego podjazdu dla samochodów z konstrukcją oporową wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ulega zaś wątpliwości, że takiego pozwolenia inwestorzy nie uzyskali. Jak wynika ze zgromadzonego materiału, w wyniku wyrównania i utwardzenia (kostka brukowa, chudy beton i ubity żwir) powierzchni działki inwestorów, powstał utwardzony podjazd dla samochodów. Z uwagi na znaczny spadek terenu działki, łącznie z podjazdem została wykonana konstrukcja oporowa (fundamenty - ławy żelbetowe, słupy i wieniec - żelbetowe, zbrojone prętami i ze strzemionami, ściany fundamentowe z bloczków betonowych - według inwentaryzacji i oceny technicznej przedstawionej przez inwestorów w 2013 r.). Przy czym, w świetle kontroli z dnia 4 kwietnia 2014 r. konstrukcji oporowej nie można uznać za konstrukcję istniejącą przed rozpoczęciem przedmiotowych robót w 2012 r. W związku z tym, zdaniem WINB, zasadne było wydanie w dniu 29 października 2015 r. postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a następnie – wobec niewykonania nałożonych obowiązków, decyzji rozbiórkowej z dnia 9 września 2020 r. Przy czym organ odwoławczy zauważył, że według przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. oraz według stanu prawnego obowiązującego w następnych latach (do 2020 r.), zobowiązania wynikające z postanowień wydanych w trybie art. 48 ust. 2 tej ustawy nie ulegały przedawnieniu. Przepisy ww. ustawy nie przewidywały również procedury zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego, w trybie art. 41 ust. 4, terminu rozpoczęcia robót w celu odtworzenia ukształtowania terenu działki, które było już objęte postępowaniem tego organu w związku wątpliwościami co do legalności wykonanych robót, a następnie zgłoszenia, na podstawie art. 57 zakończenia tych robót (łącznie z przedłożeniem oświadczenia kierowania budowy i geodezyjnego pomiaru powykonawczego). Wprawdzie w wyniku dodatkowych robót ("odtworzenia ukształtowania działki") zostały wykonane gazony i ogrodzenie wewnątrz działki, a teren działki został na nowo ukształtowany (obniżony w stronę posesji przy ul. W.), jednakże w dalszym ciągu pozostał utwardzony podjazd (dla samochodów) z konstrukcją oporową, który podlega ocenie -jako inwestycja zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej - w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. 3. W złożonej skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 29 października 2015 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2, straciło ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, bowiem w tym terminie nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. W takim wypadku wydanie decyzji z dnia 9 września 2020 r. było niedopuszczalne, tym bardziej na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, który w ogóle nie odnosi się do decyzji; b) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy, podczas gdy przepis ten nie ma w ogóle związku z przedmiotowym rozstrzygnięciem, co wskazuje, iż organ nie rozpoznał istoty sprawy, bowiem wydał on decyzję na podstawie prawnej oderwanej od okoliczności sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny okoliczności faktycznych przez organ na podstawie części dowodów w przedmiotowej sprawie, co skutkowało wadliwym przyjęciem, iż podjazd dla samochodów stanowi obiekt budowlany, do którego wzniesienia wymagane jest pozwolenie na budowę, podczas gdy zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie żadnego z zarzutów odwołania, co oznacza nie rozpoznanie istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ w sposób wyczerpujący i jawny nie wskazał stronie motywów, które w jego ocenie stanowią o bezzasadności zarzutów odwołania; c) art. 8 oraz 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w jakikolwiek sposób do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie została załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podkreślili, że postanowienie z dnia 29 października 2015 r. straciło ważność po upływie 2 miesięcy, co oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 nie jest już możliwe. Ponadto, organ odwoławczy nie ustosunkował się do stawianych w odwołaniu zarzutów, jak również nie wskazał stronie w sposób jasny i wyczerpujący motywów, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Tymczasem, decyzja PINB była zupełnie nietrafna, ponieważ organ swojego stanowiska nie uzasadnił, wyłącznie wskazując, iż zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 to jest "(...)rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Uzasadnienie to jest całkowicie niejasne i niezrozumiałe, bowiem art. 48 odnosi się do postanowienia o wstrzymaniu budowy. Przytaczając treść tego przepisu skarżący wskazali, że zgodnie z ust. 4 na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja ma charakter całkowicie arbitralny bez jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym, a samo postępowanie narusza reguły wyrażone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ dowolnie przyjął, że podjazd inwestorów jest samowolą budowlaną, do której wzniesienia wymagane było pozwolenie, a przy tym wskazał wadliwą podstawę prawną. 3.2. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. 3.3. W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie skarżących na postanowienie Sądu z dnia 22 lutego 2020 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, uczestniczka postępowania, D. C. stwierdziła, że zarzuty skargi są niezasadne. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ dysponuje dowodami stwierdzającymi stan faktyczny w sposób niepodważalny, które uczestniczka sama dostarczyła i jest w ich posiadaniu, tj. m.in. zdjęcia satelitarne terenu nieruchomości położonej w G. przy ul. W., zdjęcia tego terenu z różnych okresów na przestrzeni wielu lat, jak również z okresu trwania prac budowlanych (zdjęcia tradycyjne i cyfrowe), mapki geodezyjne dostępne w Urzędzie Miasta, zeznania świadków (sąsiadów mieszkających na ul. W. od kilku pokoleń) oraz różnego rodzaju pisma kierowane do PINB i Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta. Strona zauważyła też, że po wstrzymaniu robót budowlanych na mocy postanowienia z 6 listopada 2013 r. inwestorzy nadal kontynuowali prace budowlane, a konkretnie prace wykończeniowe obiektu budowlanego: stawiali kolejne murki, na obrzeżach muru oporowego, obsypywali jego brzegi tłuczniem i otoczakami, układali kostkę brukową wykańczając tym samym sporny obiekt budowlany, zmienili ukształtowanie pozostałego terenu działki terenu biologicznie czynnego, poprzez jego podwyższenie, polegające na nadsypaniu ogromnych ilości ziemi i wspomnianych powyżej otoczaków. Działania te, zdaniem strony, miały na celu ukrycie wysokości muru oporowego, który powstał w wyniku samowoli budowlanej. 3.4. W piśmie procesowym z dnia 29 października 2021 r. pełnomocnik J.J. przedstawił stanowisko w sprawie stanowiące rozwinięcie argumentacji zawartej w skardze. Zdaniem pełnomocnika strony oprócz zarzutów zawartych w skardze Sąd, a jeszcze wcześniej WINB, winien rozpatrzyć zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 25 września 2020 r. od decyzji PINB, podpisanym przez M. J. W ocenie strony skarżącej skoro pełnomocnik J. J. zaskarżył w terminie decyzję PINB, a zatem ww. odwołanie z dnia 25 września 2020 r. winno zostać potraktowane jako uzupełnienie odwołania, sporządzonego przez pełnomocnika J. J. Niezależnie od powyższego zdaniem strony skarżącej Sąd powinien przeanalizować opisane zarzuty naruszenia prawa: art. 7 k.p.a., 8 i 9 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie w poczynionych ustaleniach, iż: - Inwestorzy zgłosili na siedem dni wcześniej PINB termin rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 30 maja 2016 r. w oparciu o postanowienie z dnia 29 października 2015 r. nr [..]; - Inwestorzy w dniu 3 sierpnia 2016 r. zgłosili PINB zakończenie robót budowlanych, polegających na odtworzeniu działki, co doprowadziło do przeprowadzenia przez organ administracji bezpodstawnych i nieuzasadnionych oględzin nieruchomości dopiero w dniu 4 listopada 2016 r. z naruszeniem przepisów art. 54 ust. 1, art. 59 c ustawy Prawo budowlane, co w efekcie skutkowało błędnym zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 4.1. Skarga nie jest zasadna. 4.2. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne . Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w tak zakreślonym zakresie Sąd stwierdza, że zarówno decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2020 r. odpowiadają prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości. 4.3. Przedmiotem skargi są decyzje nakazujące skarżącym rozbiórkę samowolnie wykonanego na terenie posesji przy ul. W. w G. utwardzonego podjazdu dla samochodów o wskazanych wymiarach z konstrukcją oporową o ustalonych przez organ wymiarach. Orzekające w sprawie organy stwierdziły bowiem, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich w postanowieniu PINB z dnia 29 października 2015 r., co uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki kontrolowanego obiektu. Z twierdzeniem tym nie zgadzają się natomiast skarżący, którzy kwestionują przede wszystkim możliwość orzekania w niniejszej sprawie o rozbiórce, mimo upływu ponad 2 miesięcy od wydania postanowienia wstrzymującego roboty i nakładającego obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji w celu legalizacji zabudowy. W tym zakresie powołali się na treść art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Wskazali także, że zgodnie z art. 48 ust. 4 tej ustawy, od postanowienia wstrzymującego roboty przysługuje zażalenie. Dodatkowo skarżący podnieśli, że naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie skutkowały brakiem zastosowania przepisów art. 54 ust. 1 i 59c Prawa budowlanego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy procedowały w oparciu o regulacje przepisu art. 48, a nie art. 50 Prawa budowlanego, jak twierdzą skarżący. Przepis art. 50 ww. ustawy był podstawą postanowienia PINB z dnia 6 listopada 2013 r. również wstrzymującego roboty i zobowiązującego inwestorów do przedłożenia wskazanych dokumentów, które jednakże zostało uchylone w toku kontroli instancyjnej, a sprawa została przekazana to ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W trakcie ponownego procedowania organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji dokonał jednak weryfikacji ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie charakteru i zakresu robót, co doprowadziło do wniosku, że na wykonanie spornych prac wymagane było pozwolenie na budowę, a jego brak skutkował zastosowaniem trybu art. 48 Prawa budowlanego, nie zaś trybu naprawczego z art. 50, jak dotychczas procedowano. W związku z tym, niezasadnie wywodzą skarżący, że decyzja z dnia 9 września 2020 r. nie mogła być konsekwencją sprawdzenia wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 29 października 2015 r. Trzeba bowiem zauważyć, że art. 48, w przeciwieństwie do art. 50 Prawa budowlanego, nie zawiera ograniczenia czasowego mocy obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu samowolnie prowadzonych robót budowlanych i nałożeniu określonych obowiązków. W dacie wydawania postanowienia z dnia 29 października 2015 r. przepis art. 48 przewidywał jedynie w ust. 4, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, a więc orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast, zgodnie z ust, 5, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Powyższe oznacza więc, że mimo upływu prawie 5 lat od wydania postanowienia wstrzymującego roboty, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji był uprawniony do zbadania, czy nałożone w nim obowiązki zostały wykonane i do wydania właściwej decyzji w oparciu o art. 48 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. Nie mają też racji skarżący wskazując, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. Treść tego przepisu, którą operują skarżący, obowiązuje od dnia 19 września 2020 r., natomiast w dniu 29 października 2015 r., w dacie wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót przepis ten nie przewidywał środków zaskarżenia od postanowienia o wstrzymaniu robót. W konsekwencji, jak trafnie wskazał WINB, zakwestionowanie prawidłowości tego postanowienia mogło nastąpić w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie, w tym wypadku decyzji PINB z dnia 9 września 2020 r., zgodnie z art. 142 k.p.a. Jak wynika jednak z akt sprawy, w szczególności z treści odwołania J. J., nie podważał on zasadności wydania tego postanowienia, a jedynie możliwość orzekania o rozbiórce na podstawie wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót z uwagi na znaczny upływ czasu między kolejnymi działaniami organów podejmowanych w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W związku z tym orzekające w sprawie organy nie musiały badać prawidłowości postanowienia o rozbiórce, lecz winny były zbadać tylko, czy nałożone nim obowiązki zostały wykonane przez inwestorów. Natomiast Sąd, który na podstawie art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i granicami skargi, ocenie poddał zarówno wydane decyzje, jak i poprzedzające je postanowienie o wstrzymaniu, gdyż jego ustalenia determinowały tryb prowadzonego postępowania oraz istotne dla sprawy okoliczności, jak kwalifikacja spornych robót. W tym jednak zakresie Sąd nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniałyby uchylenie postanowienia z dnia 29 października 2015 r. wydanego w granicach kontrolowanej sprawy. 4.4. Jak wskazano, przedmiotowe postępowanie prowadzone było przed organami nadzoru budowlanego i dotyczyło legalizacji robót przeprowadzonych w okresie jesień-zima 2012-2013 na terenie posesji przy ul. W. w G., a które w ocenie organu zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym podstawą działań organów był przepis art. 48 Prawa budowlanego. Przy czym podkreślić należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Dlatego też kwalifikacja spornych robót i ocena, czy na ich prowadzenie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, winna być dokonywana w uwzględnieniem regulacji obowiązujących w okresie od dnia rozpoczęcia robót w 2012 r. Takich bowiem ustaleń dokonał organ w toku przeprowadzonych czynności i nie są one kwestionowane przez strony. Natomiast tryb procedowania i jego przebieg regulują przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji, przy czym na uwadze należy mieć fakt, że zgodnie z przepisem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W ocenie Sądu, stwierdzony w toku wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego opis przeprowadzanych na posesji robót, w tym ustalona data prac budowlanych, uprawniał rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie miał wątpliwości, ani co do daty budowy, ani co do kwalifikacji spornych robót budowlanych i tego, że zarówno w dacie budowy, jaki i dacie działań legalizacyjnych organów nadzoru, ich przeprowadzenie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego jednak inwestor nie posiadał. Okoliczności te przemawiały zatem za wdrożeniem wobec przedmiotowego obiektu procedury legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego. 4.5. Odnosząc się do charakteru kontrolowanych robót należy wskazać, że obejmowały one wykonanie utwardzonego placu manewrowego i podjazdu dla samochodów o powierzchni 11,55 m × 23 m wraz z konstrukcją oporową, o długości całkowitej 34,5 m. i wysokości zmiennej od 0,21 m do 1,85 m. Mając więc na uwadze treść art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy, pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie wymagało realizowanie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (art. 29 ust. 1 pkt 10) czy utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5). Nie mniej jednak, w ocenie Sądu, nie było podstaw do tego aby, wykonane prace związane m.in. z wykonaniem utwardzonego, wyłożonego kostką podjazdu wraz z konstrukcją oporową kwalifikować jedynie jako utwardzenie powierzchni gruntu, jak wskazują skarżący. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (por. min. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 102/20, CBOSA), a więc gdy jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu ustawy, tj. urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 751/20, CBOSA), a więc jego budowa nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Utwardzenie gruntu może jednak stanowić odrębną budowlę o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji i wówczas tak urządzony (tj. utwardzony) teren, pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy albo droga wewnętrzna. W takim zaś przypadku nie jest uzasadnione stosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu, a odrębnym obiektem budowlanym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 322/21, CBOSA). W każdym więc razie, gdy utwardzenie terenu ( w niniejszej sprawie wraz z konstrukcja oporową ) pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i z taką sytuacją zdaniem Sądu, mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Analiza zebranej dokumentacji, w szczególności wyjaśnienia samych inwestorów oraz materiał zdjęciowy zebrane w toku oględzin z dnia 4 kwietnia 2014 r. i z 4 listopada 2016 r., ujawnia, że wykonany podjazd wraz z konstrukcją oporową pełni samodzielną funkcję. To oznacza, że nie znajdzie do niego zastosowania wyłączenie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowalnego i w konsekwencji wykonanie tego rodzaju podjazdu jesienią 2012 r. i zimą 2013 r. obwarowane było uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wprawdzie przyjęcie, że mamy do czynienia z miejscami parkingowymi wskazywałoby na zwolnienie z obowiązku posiadania pozwolenia na budowę na mocy art. 29 ust. 1 pkt 10, lecz należy mieć na uwadze, że wykonane prace dotyczyły nie tylko wykonania utwardzenia w celu pozyskania w ten sposób miejsca pełniącego funkcję podjazdu, placu manewrowego i miejsc postojowych, ale jednocześnie – ze względu na znaczny spadek terenu na działce jak i nowe ukształtowanie terenu, łącznie z tymi robotami została wykonana konstrukcja oporowa. Według inwentaryzacji i oceny technicznej przedstawionej przez skarżących na wykonaną konstrukcję oporową o długości 34,5 m i wysokości zmiennej od 0.25 do 1,85 m. składają się; fundamenty – ławy żelbetowe, słupy i wieniec – żelbetowe, zbrojone prętami i ze strzemionami, ściany fundamentowe z bloczków betonowych. W ocenie Sądu robót tych nie można natomiast rozpatrywać oddzielenie, albowiem są one ze sobą ściśle powiązane, gdyż tak wykonany podjazd, dotychczasowe ukształtowanie terenu oraz dokonane zmiany w jego ukształtowaniu wymagały wzmocnienia terenu poprzez wykonanie ww. konstrukcji oporowej. Natomiast jej wykonanie, w świetle art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego obowiązującego zarówno w dacie robót, jak i w brzmieniu mającym zastosowanie w dacie orzekania przez organy nadzoru, obwarowane było wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego całość kontrolowanych robót podlegała procedurom formalnym przed ich realizacją, a nie budzi wątpliwości, że inwestorzy nie uzyskali stosowanego pozwolenia. Brak też było zdaniem Sądu podstaw do uznania, że na przedmiotowej działce doszło jedynie do wykonania prac odtworzeniowych, które obejmowałyby swym zakresem wykonany bez pozwolenia obiekt - jak wskazywali skarżący w toku postępowania w piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w tym czasie istniał już utwardzony podjazd oraz okalające je obmurowanie, zaś wykonane latem 2016 r. roboty miały charakter porządkowy. Na dokumentacji fotograficznej ujawniono, że wysypano żwirem i obsadzono rabaty, postawiono betonowe donice z kwiatami oraz zamontowano lampy. Nie sposób więc uznać, że wykonane prace, których celem było końcowe zaaranżowanie uzyskanej przestrzeni, pozwalają przyjąć, że zrealizowana wcześniej inwestycja w postaci wykonanego podjazdu wraz z konstrukcją oporową stanowi roboty odtworzeniowe. W tych okolicznościach prawidłowe w ocenie Sądu było prowadzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, które miało na celu umożliwienie stronie zalegalizowanie robót wykonanych w warunkach samowoli budowlanej ze względu na brak pozwolenie na budowę, poprzez w pierwszej kolejności zobowiązanie do przedłożenia stosownych dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. 4.6. Zgodnie bowiem z art 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej, jest możliwe, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie podjęcia przez organ próby legalizacji samowoli, organ w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Dopiero niespełnienie powyższych warunków przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. Natomiast po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji legalizacyjnych bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Co istotne, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy, a zakończenie tej procedury uzależnione jest od postawy inwestora oraz oceny przeprowadzonej przez organ. Ustalenie bowiem, że inwestor w wyznaczonym terminie nie spełnił wskazanych w postanowieniu obowiązków, obliguje właściwy organ, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, do orzeczenia rozbiórki. 4.7. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, iż inwestor działał w warunkach samowoli nie powoduje automatycznie wydania orzeczenia rozbiórkowego, lecz konieczne jest uprzednie umożliwienie inwestorowi jej zalegalizowania. Proces legalizacyjny prowadzony jest więc niewątpliwie w interesie inwestora, lecz przy tym nie ma on przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak wypadku musi liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości, na które wskazują skarżący twierdząc, że decyzja organu jest arbitralna i niezrozumiała. Przeciwnie, analiza omawianej przepisu wprost wskazuje, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. W niniejszej zaś sprawie organ prawidłowo wydał w dniu 29 października 2015 r. postanowienie wstrzymujące kontrolowane roboty i zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r.: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego utwardzonego podjazdu dla samochodów z konstrukcją oporową o wskazanych wymiarach, sporządzonego przez osobę uprawnioną praz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. dokumentów niezbędnych do zalegalizowania wykonanych obiektów. Pomimo jednak upływu prawie 5 lat, inwestorzy nie poczynili żadnych kroków w celu wykonania ww. obowiązków. W szczególności, jak wynika z pisma Urzędu Miasta z dnia 6 września 2019 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek D. C., do organu tego nie wpłynął wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania nieruchomości przy ul. W. w G. Powyższe potwierdza, że zobowiązani przez wiele lat ignorowali ciążące na nich obowiązki i swoimi działaniami nie zmierzali do doprowadzenia wykonanych obiektów do zgodności z prawem. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że PINB był uprawniony do orzeczenia nakazu rozbiórki spornego obiektu, wobec spełnienia się przesłanki określonej w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wydane w sprawie decyzje nie naruszają więc przepisów prawa materialnego, w szczególności nie jest zasadny zarzut zastosowania błędnej podstawy prawnej, gdyż okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie trybu art. 48 Prawa budowlanego. Wydana decyzja nie była też "przedawniona", albowiem wbrew zarzutom skargi postanowienie o wstrzymaniu robót wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy nie ma ograniczonej czasowo mocy obowiązywania, a tym samym organ orzekający w sprawie nawet po 5 latach mógł sprawdzić stan wykonania nałożonych tym postanowieniem i orzec merytorycznie stosownie do poczynionych ustaleń. Wątpliwości Sądu nie budzi też zgodność przeprowadzonego postępowania z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy kompleksowo zebrały materiał dowodowy, w tym kilkukrotnie przeprowadzono oględziny, podczas których wykonano fotografie obrazujące stan robót, pozyskano wyjaśnienia stron i świadków. W aktach sprawy znalazł się także materiał dowodowy w tym dokumentacja fotograficzna przedkładana przez uczestniczkę postępowania. Wszystkie te dowody zostały uwzględnione i pozwoliły organowi ustalić stan faktyczny i prawny sprawy, przy czym ocena w tym zakresie nie nosi znamion dowolności. Natomiast skarżący nie wskazują, jakie dowody organ pominął lub też jakie inne dowody powinien pozyskać, wobec czego ich zarzuty należy uznać za subiektywne odczucia związane z negatywnym dla nich wynikiem sprawy. W konsekwencji tych działań organy dokonały prawidłowej kwalifikacji obiektu i zastosowano właściwy tryb legalizacji samowoli, nakładając na inwestora określone obowiązki i wyznaczając ich termin, a wobec stwierdzenia braku wykonania nałożonych obowiązków zasadnie orzekły na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego o rozbiórce kontrolowanego obiektu. Postępowanie organów nie naruszało przy tym praw strony tak do udziału w czynnościach wyjaśniających i wypowiedzenia się w sprawie, jak i w zakresie rzetelności oraz bezstronności organu rozstrzygającego sprawę. Niezasadny jest zarzut i argumentacja zawarta w piśmie procesowym z dnia 29 października 2021 r. dotyczące naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Strona skarżąca upatruje naruszenia wskazanych przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcia w dokonanych ustaleniach zgłoszenia rozpoczęcia robót dokonanego w dniu 30 maja 2016 r., a następnie zgłoszenia zakończenia robót, dokonanego w dniu 3 sierpnia 2016 r. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika strony, zgłoszenia te nie stanowiły realizacji obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 29 października 2015 r., z którego wynikało m.in. zobowiązanie inwestora do przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz przedłożenie projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną, którego to zobowiązania strona nie wykonała. W związku z powyższym nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie przepisy art. 54 ust. 1 i art. 59c Prawa budowlanego, dotyczące trybu zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz przeprowadzenia kontroli budowy prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę, w sytuacji wykonania robót w warunkach bez wymaganego pozwolenia budowlanego oraz w trakcie prowadzonego przez organy procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W związku z powyższym bezzasadne jest stwierdzenie strony skarżącej, co do braku umocowania prawnego PINB do wydania decyzji w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organy wyjaśniły w uzasadnieniach decyzji motywy podjętych rozstrzygnięć, w szczególności podały jaka treść stosowanych przepisów prawa materialnego miała znaczenie dla sprawy, tj. obowiązująca w dacie realizacji robót oraz w dacie orzekania przez organy nadzoru budowalnego, z uwzględnieniem reguł wynikających z art. 25 ustawy zmieniającej Prawo budowlane z dnia 13 lutego 2020 r. WINB przedstawił także, jakie ustalenia poczynił organ pierwszej instancji, które stały się podstawą przyjętego stanu faktycznego sprawy. WINB wprawdzie nie odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania, ale należy mieć na uwadze, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Natomiast w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił istotne dla sprawy kwestie podnoszone też przez stronę, tj. dotyczące trybu procedowania w sprawie czy uwzględnionych dowodów. Z tego względu lakoniczność uzasadnienia, choć może być oceniona negatywnie, nie stanowi w niniejszej sprawie przesłanki do uchylenia decyzji ze względu na naruszenie art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja poddaje się ocenie Sądu. Ta zaś wykazała, że decyzja WINB jest zgodna z prawem. Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zawarta w piśmie procesowym strony skarżącej z dnia 29 października 2021 r., co do braku rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu złożonym przez M. J. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. WINB stwierdził uchybienie przez M. J. terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 9 września 2020 r., a które to postanowienie nie zostało zaskarżone przez stronę. W ocenie Sądu kwestionowanie stanowiska organu zawartego w prawomocnym postanowieniu na obecnym etapie postępowania, jest bezzasadne. Niemniej należy zaznaczyć, że także podniesiona w piśmie argumentacja, że odwołanie to jako złożone również w imieniu J. J. stanowiło uzupełnienie jego odwołania złożonego w terminie, w sytuacji rozpoznania tego odwołania i wydanej prawidłowo decyzji przez organ odwoławczy nie mogło stanowić o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4.8. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.