II SA/Gd 480/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. F. i S. F. na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata Ł. D. kwotę 307,80 zł (trzysta siedem złotych i osiemdziesiąt groszy), zawierającą należny podatek od towarów i usług w kwocie 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. Prezydent Miasta, pismem z dnia 4 stycznia 2005 roku, opartym na treści art. 115 i 116 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, wniósł o wszczęcie postępowania o wywłaszczenie na rzecz Gminy Miasta nieruchomości położonej w W., przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb 14, o powierzchni 0,0886ha, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą Kw [...], stanowiącej własność w częściach równych po 1/2 małżonków A. F. i S. F.. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla Gminy Miasta celem budowy ulicy [...], uwzględnionej w palnie miejscowym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 roku. Wyjaśnił także, iż ww. nieruchomość została zakwalifikowana do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 25 maja 1999 roku, a uchwałą Rady nr [...] z dnia 30 grudnia 1997 roku nadano nowopowstałej ulicy nazwę "[...]". Stwierdził nadto, iż działka nr [...] została ogrodzona przez właścicieli, którzy nie wyrażają zgody ani na jej sprzedaż, ani na zamianę na inną nieruchomość należącą do Gminy, na dowód czego załączył do wniosku protokół z rokowań. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1 i 2, art. 119, art. 121 ust. 1 i art. 123 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 1 oraz art. 128 ust. 1, art. 130 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, Starosta orzekł o wywłaszczeniu, poprzez pozbawienie prawa własności, przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Miasta - z przeznaczeniem na budowę gminnej drogi publicznej, oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczony grunt na rzecz A. F. w wysokości 33.178,50 zł i na rzecz S. F. w wysokości 33.178,50 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod ulicę gminną - drogę publiczną, a zatem na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Gmina Miasta zamierza przystąpić do realizacji powyższego celu publicznego, a własności tejże nieruchomości jest jej niezbędna do jego realizacji. Starosta wyjaśnił także, iż negocjacje prowadzone pomiędzy Prezydentem Miasta, a właścicielami nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej działki, ponieważ właściciele nie wyrazili zgody na jej sprzedaż. Wyznaczenie dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy sprzedaży w trybie art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami także nie doprowadziło do zawarcia umowy. Organ wskazał również, iż w toku oględzin przedmiotowej nieruchomości ustalił, że jest ona ogrodzona wspólnie z działkami nr [...] i nr [...] ogrodzeniem z siatki, na słupkach metalowych. Działka jest porośnięta trawą, a wzdłuż jej granicy rosną drzewa owocowe: jabłonie, wiśnie i śliwy. Organ wyjaśnił nadto, iż odszkodowanie za grunt ustalił w wysokości 66.357 zł w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w listopadzie 2005 roku przez rzeczoznawcę majątkowego, dla każdej ze stron w stosunku odpowiadającym ich udziałom we współwłasności nieruchomości. W związku z brakiem możliwości wyceny składników roślinnych znajdujących się na przedmiotowej działce, odstąpił od ustalenia wysokości odszkodowania za składniki roślinne w decyzji wywłaszczeniowej, stwierdzając, iż ich wartość zostanie ustalona w późniejszym terminie. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i S. F. wnieśli o jej uchylenie, wskazując, iż w wyniku kwestionowanej decyzji powstanie droga przebiegająca bardzo blisko należącego do nich budynku, w którym nie będzie można mieszkać z uwagi na zanieczyszczenie powietrza spowodowane ruchem samochodów. Odwołujący się stwierdzili także, iż odszkodowanie ustalone za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niskie, gdyby bowiem sami sprzedali przedmiotową nieruchomość uzyskaliby wyższą cenę. Podnieśli również, iż stare mapy nie wykazują na tym terenie żadnej drogi, a wykaz dróg z 1983 roku jest sprzeczny z prawem, co potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2004 roku, wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 135/01. Decyzją z dnia 30 czerwca 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji uznając, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wysokość odszkodowania nie została w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalona - według pełnego stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości, objęła bowiem jedynie wartość nieruchomości gruntowej, nie objęła natomiast wartości innych części składowych nieruchomości tj. wartości nasadzeń i ogrodzenia. Powołując się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2001 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt I SA 833/00, organ odwoławczy stwierdził także, iż opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego, stanowi bowiem dowód w sprawie, który winien zostać oceniony przez organ rozpoznający daną sprawę. Tymczasem organ I instancji w niniejszej sprawie przyjął operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jako podstawę ustalenia odszkodowania nie dokonując w ogóle oceny prawidłowości jego wykonania. Z tych też przyczyn – zdaniem organu odwoławczego, zasługiwał na uwzględnienie zarzut odwołujących się dotyczący zaniżenia wysokości odszkodowania. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami - po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, której przedmiotem winny być wszelkie kwestie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze wymagające dodatkowego wyjaśnienia. Skoro zatem w niniejszej sprawie istniały wątpliwości co do wykonanej na zlecenie organu opinii o wartości nieruchomości, to na rozprawę należało wezwać rzeczoznawcę majątkowego, aby złożył dodatkowe wyjaśnienia. Stronom należało bowiem zapewnić możliwość uzyskania wyczerpujących informacji dotyczących operatu szacunkowego. Organ zaznaczył przy tym, iż w niniejszej sprawie w dniu 10 stycznia 2006 roku wprawdzie odbyła się rozprawa administracyjna, na którą strony nie stawiły się, pomimo prawidłowego zawiadomienia ich o jej terminie, ale na rozprawę nie został wezwany rzeczoznawca majątkowy, który mógłby wyjaśnić wszelkie wątpliwości dotyczące sporządzonej opinii. W skardze na powyższą decyzję A. F. i S. F. stwierdzili, że w ich ocenie postępowanie dotyczące wywłaszczenia należącej do nich nieruchomości w ogóle nie powinno być prowadzone. Skarżący podtrzymali nadto zarzuty podniesione w odwołaniu, w szczególności dotyczące zbyt niskiego odszkodowania, które ich zdaniem winno zostać ustalone na około 200.000zł. W piśmie z dnia 13 listopada 2006 roku skarżący dodatkowo wskazali, iż planowana, na terenie podlegającej wywłaszczeniu działki, droga będzie stanowić dodatkowy dojazd do nielegalnie wybudowanego budynku. Zaznaczyli przy tym, iż w W. obręb 14 wszystkie nieruchomości mają "swe wyjazdy", a zatem planowana droga jest zbyteczna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 maja 2007 roku pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, iż nie zostały one uiszczone. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Wojewódzki Sąd Administracyjny - badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), stanowiącego, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu organ II instancji - uznając, iż w niniejszej sprawie nie zostało należycie ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Należy w tym miejscu zauważyć, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uwzględnił odwołanie skarżących, w którym małżonkowie F. przede wszystkim kwestionowali wysokość przyznanego im odszkodowania, stwierdzając: "Z uwagi na wyżej wskazane argumenty nie możemy zgodzić się na wytyczenie drogi [...], a przede wszystkim za tak zaniżoną cenę". Zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.) wywłaszczenie prawa własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Odszkodowanie to winno zostać ustalone w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 129 ust. 1 cyt. ustawy). Jedynie w sytuacjach przewidzianych w art. 129 ust. 5 cyt. ustawy tj. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 ww. ustawy, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu. W niniejszej sprawie szczególne przypadki wskazane w art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zachodziły, a więc odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość winno zostać w całości ustalone w decyzji wywłaszczeniowej. Przy czym zasadnie organ odwoławczy zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż winno ono obejmować wartość wszystkich części składowych gruntu, do których – zgodnie z treścią art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie nieruchomość skarżących jest ogrodzona. Rosną na niej drzewa owocowe i krzewy (k. 7 operatu). Pomimo tego - ustalając jej aktualną wartość rynkową - rzeczoznawca majątkowy wycenił prawo własności nieruchomości gruntowej bez nasadzeń i ogrodzenia. W operacie rzeczoznawca stwierdził: "W dniu 3 listopada 2005 roku właściciel posesji nr 3 (skarżący – przyp. Sądu) pomimo zawiadomienia nie udostępnili nieruchomości do oględzin. Z tego powodu nie można było obliczyć ilości drzew i krzewów znajdujących się na terenie działki nr [...]. (...) działka jest ogrodzona (...). Wobec braku możliwości wstępu na nieruchomość nasadzenia i budowle nie zostały objęte niniejszym opracowaniem". Rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego bez wchodzenia na teren działki nie mógł wycenić ogrodzenia i ustalić liczby nasadzonych na niej roślin. Ze zdjęć załączonych do operatu wynika tymczasem, iż liczbę nasadzeń na ww. działce - przynajmniej częściowo - można ustalić bez konieczności wchodzenia na jej teren. Również wycena ogrodzenia - bez konieczności wchodzenia na teren działki - wydaje się być możliwa. Organ I instancji ustalił odszkodowanie na podstawie ww. operatu, odnośnie nasadzeń w uzasadnieniu decyzji stwierdzając: "W związku z brakiem możliwości oszacowania składników roślinnych odstąpiono od ustalenia wysokości odszkodowania za składniki roślinne w decyzji wywłaszczeniowej (...) ich wartość zostanie ustalona w późniejszym terminie". Organ w ogóle nie wspomniał natomiast – uzasadniając wysokość przyznanego odszkodowania - o ogrodzeniu i jego wartości. Zdaniem Sądu - wydając powyższe orzeczenie organ I instancji naruszył, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, cyt. powyżej art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości zawarł jedynie rozstrzygnięcie o części odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie ustalając całkowitego odszkodowania należnego skarżącym za wywłaszczoną nieruchomość i nie dokonując wnikliwej analizy najważniejszego w tej kwestii dowodu jakim jest operat szacunkowy - organ I instancji naruszył również art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Organ odwoławczy - stwierdzając, iż postępowanie dowodowe dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania zostało wadliwie przeprowadzone, zasadnie zatem uznał, iż należy uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Prawidłowe ustalenie wartości wywłaszczanego prawa, a co za tym idzie wysokości należnego skarżącym odszkodowania, było bowiem niewątpliwie istotne dla właściwego rozpoznania niniejszej sprawy i wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a w szczególności - sporządzenia operatu szacunkowego uwzględniającego wartość wszystkich części składowych wywłaszczanej nieruchomości oraz – w przypadku zastrzeżeń skarżących co do wysokości ustalonej w nim wartości nieruchomości, przeprowadzenia rozprawy z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Sąd miał przy tym na uwadze, iż w wyniku wydanej w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej organ I instancji ponownie rozpozna niniejszą sprawę w całości, a więc ponownie rozstrzygać będzie nie tylko w kwestii należnego skarżącym odszkodowania, lecz również w przedmiocie wywłaszczenia należącej do nich nieruchomości. Przy czym rozstrzygając w przedmiocie wywłaszczenia (podobnie jak i w przedmiocie odszkodowania) nie będzie związany poglądami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Odnośnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2004 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 135/01, na który skarżący powoływali się zarówno w skardze, jaki i w postępowaniu przed organami, należy wyjaśnić skarżącym, iż nie przesądza on o braku możliwości wywłaszczenia należącej do nich nieruchomości. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2000 roku, nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 lipca 1999 roku, nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na podziale geodezyjnym działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] położonych w W. przy ul. [...] w celu wydzielenia drogi dojazdowej do wewnętrznego traktu działek, i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego było błędne bowiem w dacie orzekania przez ten organ, wskutek zmian legislacyjnych, podziału nieruchomości w zakresie wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne nie można już było dokonywać w drodze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji stało się bezprzedmiotowe. Sąd zasądził od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adw. Ł. D. kwotę 307,80 zł (obejmującą wynagrodzenie w kwocie 240 zł, należny podatek od towarów i usług w kwocie 52,80 zł oraz zwrot wydatków w kwocie 15zł) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zgodnie z wnioskiem złożonym na rozprawie w dniu 23 maja 2007 roku, w trakcie której pełnomocnik skarżących oświadczył, iż skarżący nie ponieśli kosztów udzielonej pomocy prawnej w żadnej części. Orzeczenie o kosztach Sąd wydał na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 3, § 19 pkt 1 i § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).