II SA/Gd 480/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu R. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 21 marca 2024 r., nr SKO.461.15.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz R. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, wydanej w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po rozpoznaniu wniosku R. M. i B. S. o wydanie zezwolenia na usunięcie 6 sztuk drzew o gatunku topola mieszańcowa rosnących na terenie działki nr [...] obręb [...] w S., decyzją z 11 maja 2023 r. Prezydent Miasta Słupska umorzył postępowanie, z uwagi na stwierdzenie, że będące przedmiotem postępowania topole zostały poddane ponadnormatywnym zabiegom i utraciły koronę oraz część pnia, zatem posiadając jedynie część pnia i część podziemną - korzenie, stanowią pozostałość po zieleni wysokiej a nie drzewa. Prezydent dokonał powyższych ustaleń w oparciu o opinię biegłych. Z uwagi na powyższe, postępowanie w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew stało się, w ocenie organu I instancji, bezprzedmiotowe i z tych przyczyn organ wydał decyzję zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od tak wydanej decyzji wniósł skarżący. W dalszej kolejności w toku postępowania odwoławczego strony wystąpiły natomiast o zawieszenie postępowania w sprawie wydania opisanego zezwolenia. Następnie skarżący wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z załączonych fotografii na okoliczność zachowania żywotności przez drzewa, będące przedmiotem postępowania. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego z zakresu dendrologii lub arborystyki na wskazaną okoliczność. Decyzją z 21 marca 2024 r Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia zebranego materiału dowodowego poprzez uzyskanie opinii biegłych bądź poczynienie przez organ I instancji ustaleń odnośnie do aktualnego stanu przedmiotowych drzew. Wobec powyższego Kolegium negatywnie rozpatrzyło wniosek stron o zawieszenie postępowania. W sprzeciwie od tak wydanej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy Kolegium powinno uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wnoszący sprzeciw uznał, że Kolegium słusznie uznało, że organ I instancji nie dokonał oceny obecnego stanu drzew, jednak w ocenie strony skarżącej nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wskazując na art. 136 § 1 k.p.a., wnoszący sprzeciw wskazał, że nie było przeszkód, by organ odwoławczy samodzielnie ustalił obecny stan drzew i wydał decyzję reformatoryjną. W odpowiedzi na sprzeciw wniesiono o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny, aczkolwiek z innych powodów, niż wynikające z jego treści. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, CBOSA). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151 a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, CBOSA). Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; CBOSA). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, CBOSA). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, CBOSA). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, CBOSA; powołany wcześniej komentarz teza 18). Jednocześnie podkreślić należy, że w ramach rozpoznania sprzeciwu, sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko o tyle, o ile ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a. nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola w ramach instytucji sprzeciwu legalności decyzji kasatoryjnej Kolegium z 21 marca 2024 r., wydanej w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Słupska z 11 maja 2023 r., na mocy której umorzono postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie 6 drzew, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. W. w S. Jak wynika z uzasadnienia objętej sprzeciwem decyzji, powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, było wskazanie uzupełnienia zebranego materiału dowodowego i poczynienie ustaleń, czy doszło do usunięcia drzew będących przedmiotem postępowania, ich uszkodzenia czy też nie doszło do naruszenia ich stanu. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz.1336 ze zm., dalej jako u.o.p.) usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Od powyższej zasady, uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, ustawa przewiduje wyjątki. Niemniej jednak, nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie, którą zainicjował wniosek R. M. z 7 listopada 2022 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie 6 sztuk drzew z terenu nieruchomości przy ul. W. [...] w S. Orzekając w przedmiocie tego wniosku Prezydent Miasta Słupska w decyzji z 11 maja 2023 r. umorzył postępowanie, bowiem uznał, że na skutek działań wnioskodawcy dotyczących przedmiotu postępowania, a więc drzew objętych wnioskiem - doszło do ich zniszczenia, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na ich usunięcie. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: 1) usuniecie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia; 2) usuniecie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości; 3) zniszczenie drzewa lub krzewu; 4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa; 5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16; 6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8. Kara powyższa jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 88 ust. 4 -7 ustawy o ochronie przyrody: termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 pkt 3 odracza się na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności. W przypadku, o którym mowa w ust. 4, odroczenie terminu płatności kar wymierzonych za zniszczenie korony drzewa dotyczy 70% wysokości kary. Kara jest umarzana po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu, lub braku żywotności drzewa lub krzewu z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego. W przypadku stwierdzenia, że drzewo lub krzew obumarły przed upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, karę uiszcza się niezwłocznie, chyba że drzewo lub krzew nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego. Z przepisu art. 5 pkt 26e ustawy o ochronie przyrody wynika natomiast, że żywotność drzewa lub krzewu oznacza prawidłowy przebieg ogółu procesów życiowych drzewa lub krzewu. Wydając skarżoną decyzję, Kolegium nie uwzględniło, że w przedłożonym wtoku postępowania odwoławczego piśmie z 30 sierpnia 2023 r. strona skarżąca wyraźnie wskazała, że w jej ocenie organ wymierzający karę administracyjną ma obowiązek odroczenia terminu płatności części kary w każdym przypadku, jeśli istnieje cień szansy, że po pięciu latach drzewo zachowa żywotność. Nadto zdaniem strony skarżącej z załączonej do pisma fotografii wynika, że aktualny stan drzew na spornej działce całkowicie wyklucza przyjęcie, że nie jest możliwe zachowanie przez drzewa żywotności. Strona skarżąca wskazuje także, że w sporządzonej opinii biegły błędnie uznał, że usunięcie całości korony drzewa nie stanowi zniszczenia tego drzewa lecz jego usunięcie. Z powyższego wynika, że intencją strony skarżącej jest uniknięcie płatności kar pieniężnych co na gruncie niniejszej sprawy wymaga wykazania żywotności drzewa po pięciu latach. Kolegium powinno było zatem dokonać weryfikacji w zakresie dotyczącym zasadności dalszego prowadzenia postępowania o wydanie zezwolenia na usuniecie przedmiotowych drzew, mając na względzie art. 105 § 1 k.p.a. Z pisma strony skarżącej wynika bowiem, że na obecnym etapie nie jest jej intencją usuwanie tych drzew, lecz wręcz przeciwnie - zachowanie ich żywotności, być może w celu uniknięcia kary administracyjnej. Niemniej jednak, żywotność drzew i ich zachowanie nie stanowi przesłanki wydania decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, lecz ma istotne znaczenie w innym postępowaniu - dotyczącym ewentualnej kary za usunięcie, czy też zniszczenie drzew, lub uszkodzenie korony drzew, a więc w zupełnie odrębnym postępowaniu niż zainicjowane wnioskiem z 7 listopada 2022 r. wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. W konsekwencji, w ocenie Sądu, okoliczność, która legła u podstaw uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji nie miała żadnego znaczenia dla sprawy dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew i dlatego nie mogła uzasadniać tego uchylenia. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie, które to naruszenie miały istotny wpływ na wynik sprawy i - na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie do art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.