II SA/Gd 481/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Działający z upoważnienia Wójta Gminy - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją z dnia 5 października 2009 r. nr [[...]], przyznał K. B. zasiłek stały w wysokości 377,00 zł miesięcznie od dnia 11 września 2009 r. na stałe oraz składkę zdrowotną w wysokości 9,00% od kwoty zasiłku na czas trwania świadczenia. Następnie, decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r. nr [[...]], organ ten uchylił w całości realizację decyzji z dnia 5 października 2009 r. oraz odmówił K. B. prawa do wskazanego świadczenia od dnia 1 stycznia 2011 r. z powodu przekroczenia przez wnioskującą kryterium dochodowego. Z przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego wynikało bowiem, że obecny miesięczny dochód wnioskującej wynosi 832,39 zł, a więc jest on wyższy od kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), który dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 19 stycznia 2011 r. odwołanie wniosła K. B. podnosząc, iż jest osobą niepełnosprawną stopnia umiarkowanego, nie pracuje, nie pobiera świadczenia rentowego ani emerytalnego, nie prowadzi działalności gospodarczej a ponadto nie posiada żadnych innych dochodów. Od sześciu lat jest sołtysem sołectwa R., a od grudnia 2010 r. jest również Radną Gminy. Dieta sołecka wynosi 100 zł miesięcznie a dieta radnej z miesiąca grudnia 2010 r. wyniosła 732,39 zł. Zdaniem odwołującej się, zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr 1/9/2010 z dnia 2 grudnia 2010 r. jak i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r., zarówno dieta radnej jak i dieta sołecka nie stanowią dochodu, albowiem jest to ekwiwalent lub rekompensata za poświęcony czas i niejednokrotnie poniesione wydatki związane z działalnością na rzecz społeczności lokalnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), decyzją z dnia 17 marca 2011 r. nr [[...]], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, iż w świetle art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie zaś z treścią art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Kolegium wskazało, iż dieta radnej i dieta sołecka stanowi dochód w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, albowiem art. 8 ust. 4 ustawy określa zamknięty katalog świadczeń pieniężnych, których nie wlicza się do dochodu. Kolegium wyjaśniło również, iż skoro dla potrzeb pomocy społecznej przepisy ustawy określają pojęcie dochodu, to brak jest podstaw do stosowania w tych sprawach przepisów innych ustaw w celu wyjaśnienia tego pojęcia, tym bardziej, iż przytoczone przez stronę akty prawne nie określają tego pojęcia a jedynie wysokość diety przysługujących radnemu gminy. Jednocześnie, powołując się na treść art. 106 ust. 5 ustawy, Kolegium uznało, iż wobec zmiany sytuacji dochodowej strony, organ administracji był zobowiązany do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej bez jej zgody. Na opisaną wyżej decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła K. B., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżąca podnosi, że została pozbawiona możliwości odprowadzania za nią składki zdrowotnej. Wskazuje, iż diety przyznawane sołtysom i radnym, zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich - do wysokości nieprzekraczającej miesięcznie kwoty 2.280 zł są wolne od podatku dochodowego na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 14, poz. 176 z późn. zm.). Działalność radnej jak i sołtysa nie jest pracą zarobkową na podstawie umowy o pracę ani żadnej umowy cywilnej, której celem jest osiąganie wynagrodzenia lub dochodu dla zaspokojenia potrzeb materialnych, lecz jest to praca o charakterze społecznym, podyktowana potrzebą realizacji zadań samorządu terytorialnego, wynagradzana ekwiwalentem pieniężnym jako rekompensata za poświęcony czas i wydatki z tym związane. W świetle prawa skarbowego diety nie są obciążone podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne, określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu NFZ jak również ubezpieczenia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował skarżącą o możliwości ubezpieczenia przez Ośrodek jako członka rodziny z uwagi na uprawnienia do zasiłku stałego jej męża Z. B. Ponadto Kolegium zauważyło, iż w punkcie drugim decyzji organu I instancji występuje nieprawidłowość, gdyż odmówiono przyznania przedmiotowego świadczenia, jednakże ze względu na zasadne uchylenie decyzji Kolegium stwierdziło, iż w ramach autokontroli nie mogło wyeliminować tej nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, mocą której uchylono w całości realizację decyzji z dnia 5 października 2009 r. Nr [[...]] dotyczącą przyznania K. B. zasiłku stałego wraz ze składką zdrowotną na okres jej pobierania oraz odmówiono wnioskującej prawa do tego świadczenia od dnia 1 stycznia 2011 r. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sądu uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez K. B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa uchybieniami stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), określającej rodzaje pomocy społecznej ze środków publicznych oraz zasady i tryb jej udzielania. Zgodnie ze wskazana ustawą zasiłek stały stanowi jedną z pieniężnych form pomocy społecznej i w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, przysługuje pełnoletniej osobie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Decyzja o przyznaniu zasiłku stałego nie jest decyzją uznaniową i to zarówno co do faktu jego przyznania lub nie przyznania, jak i co do jego wysokości. Właściwy organ administracji publicznej nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego rodzaju świadczenia, gdyż jego uzyskanie uzależnione jest jedynie od spełnienia przez osoby samotnie gospodarujące wszystkich warunków wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przyznanie świadczenia w formie zasiłku stałego ustawodawca uzależnił więc od kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek, do których należą: pełnoletniość osoby ubiegającej się o zasiłek, niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy (spowodowana niepełnosprawnością) oraz uzyskiwanie dochodu nieprzekraczajacego kryterium dochodowego, które określone zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055 z późn. zm.) i w odniesieniu do osób samotnie gospodarujących wynosi 444 zł. Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1. miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2. składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Stosownie zaś do treści art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2. zasiłku celowego; 3. pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4. wartości świadczenia w naturze; 5. świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. W kontrolowanej sprawie zasiłek stały przyznany został skarżącej decyzją z dnia 5 października 2009 r., na skutek ustalenia, że jest ona osobą pełnoletnią, samotnie gospodarującą oraz całkowicie niezdolną do pracy z powodu orzeczonej niepełnosprawności, a dochód na osobę w jej rodzinie wynosi 100 zł miesięcznie (wynikający z pobieranej przez wnioskodawczynię diety sołeckiej). Podstawę wydania kwestionowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji z dnia 5 października 2009 r., stanowiło ustalenie przez organ pomocy społecznej, iż na skutek zmiany sytuacji dochodowej, skarżąca osiąga dochód w wysokości 832,39 zł miesięcznie, na który składa się dieta radnej (732, 39 zł) oraz dieta sołecka (100 zł.). Odnosząc się do merytorycznego zarzutu skargi nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, jakoby dieta radnej jak i dieta sołecka nie stanowiły dochodu w świetle art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Powołany przepis art. 8 ust. 4 stanowi zamknięty katalog świadczeń, których do dochodu się nie wlicza, a to oznacza, iż wyłącznie wskazane w tym przepisie źródła przychodu nie są uwzględniane przy obliczaniu dochodu na potrzeby ustalenia zasiłku stałego. W katalogu tym nie znajduje się jednak przychód uzyskiwany z tytułu diety przysługującej radnemu, czy też sołtysowi, a zatem ich uwzględnienie przy wyliczaniu dochodu należy uznać za prawidłowe. Ustawa o pomocy społecznej stanowi w tej mierze kompletną regulację i nie odwołuje się w zakresie pojęcia dochodu rodziny (osoby samotnie gospodarującej) do innych ustaw, w tym przywoływanych przez skarżącą. Mając powyższe na uwadze, w prawidłowo ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym niniejszej sprawy organy pomocy społecznej zasadnie przyjęły, iż skarżąca w grudniu 2010 r. uzyskała dochód w wysokości 832,39 zł, a tym samym, że nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej strony. To zaś nakładało na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania mającego na celu zweryfikowanie decyzji przyznającej zasiłek stały w ustawowym trybie przewidzianym w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 5 tej ustawy decyzję administracyjną przyznającą świadczenie z pomocy społecznej zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na niekorzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy określa przesłanki uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania, zmierzającego do dokonania weryfikacji decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Ustawodawca ustanowił w nim zarówno katalog przesłanek obligatoryjnych, jak i fakultatywnych, których wystąpienie stanowi, bądź też odpowiednio może stanowić podstawę weryfikacji decyzji. Zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi przesłankę obligatoryjną, której wystąpienie nakłada na organ obowiązek zmiany lub uchylenia decyzji w sytuacji stwierdzenia, iż uzyskiwany dochód nie uprawnia świadczeniobiorcy do otrzymywania świadczenia lub do otrzymywania go w pierwotnej wysokości. W judykaturze przyjęto, iż decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy ma charakter konstytutywny (vide m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 854/10, LEX nr 737508; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 43/10, LEX nr 606537; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 274/09, LEX nr 554204; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2009 r., II SA/Bd 680/09, LEX nr 573659). Zarówno zmiana decyzji pierwotnej, przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny bo tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (zob. M. Kotulski, Zmian lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej, Samorząd Terytorialny, nr 3/2008). Konstytutywny charakter decyzji wydawanych w trybie art. 106 ust. 5 ustawy wyklucza możliwość wyeliminowania lub modyfikacji w tym trybie decyzji administracyjnej przyznającej stronie świadczenie z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc tj. od dnia, w którym zaistniały okoliczności uprawniające organ do oceny, że wystąpiła okoliczność mająca wpływ na prawo do takiego świadczenia. Konstytutywny charakter takiej decyzji przesądza o tym, że może ona wywrzeć skutki wyłącznie na przyszłość - ex nunc, a więc od dnia jej wydania (wprowadzenia do obrotu prawnego). Brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2337/2003; www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zdaniem Sądu organ I instancji zastosował, chociaż nieliteralnie, dyspozycję art. 106 ust. 5 ustawy. Zważyć należy, że wprawdzie w punkcie pierwszym decyzji organ ten uchylił decyzję przyznającą świadczenie w postaci zasiłku stałego "w całości", to jednakże z punktu drugiego wynika, iż de facto uchylenie to obejmuje świadczenie od daty wydania decyzji (poprzez odmowę przyznania skarżącej świadczenia od stycznia 2011 r.), a nie wstecz. Takie rozstrzygnięcie koreluje z prawidłowymi ustaleniami, z których wynika zmiana sytuacji dochodowej strony od grudnia 2010 r., na skutek uzyskania dochodu w postaci diety radnej. Konsekwencją zaś decyzji podjętej we wskazanym wyżej trybie i dotyczącej świadczenia w postaci zasiłku stałego była kwestia utraty świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych od 1 kwietnia 2010 r. na podstawie decyzji z dnia 5 października 2009 r. nr [,,,]. Stosownie bowiem do treści art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby pobierające zasiłek stały z pomocy społecznej niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. Za te osoby składkę na ubezpieczenie zdrowotne opłaca ośrodek pomocy społecznej (art. 86 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. jasno stanowią, że w przypadku niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu, obowiązkowi takiemu podlegają osoby pobierające zasiłek stały i za te osoby składkę opłaca ośrodek pomocy społecznej. Obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne z tego tytułu przysługuje więc jedynie osobom, które nabyły prawo do takiego zasiłku. W konsekwencji więc uprawnienie, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy nie przysługuje w razie nieprzyznania czy też utraty zasiłku stałego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wobec braku podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.