II SA/Gd 483/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie części dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 20 kwietnia 2006 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 26 maja 2004r. nr [...] Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, przyznał skarżącej zasiłek rodzinny, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Następnie postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2005r. organ I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wznowił z urzędu postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych przyznanych powyższą decyzją ostateczną, wskazując, iż z dostarczonych przez skarżącą dokumentów wynika, iż zachodzi podejrzenie, że w poprzednim okresie zasiłkowym brak było podstaw do przyznania świadczeń. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2005r. nr [...] organ I instancji w pkt 1 uchylił w całości decyzję z dnia 26 maja 2004r. o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w pkt 2 przyznał skarżącej zasiłek rodzinny oraz w pkt 3 przyznał skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Natomiast decyzją z dnia 10 lutego 2006r. Nr [...] organ I instancji zmienił decyzję z dnia 26 maja 2004r. w pkt 3 w ten sposób, że pkt 3 otrzymuje brzmienie: przyznaje dodatek w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (...) na okres od 1 maja 2004r. do 1 października 2004r., a ponadto orzekł, że pkt 1 i 2 decyzji z dnia 26 maja 2004r. pozostaje bez zmian oraz odmówił prawa do dodatku w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od dnia 1 października 2004r. do 31 sierpnia 2005r. Następnie organ I instancji decyzją z dnia 16 marca 2006r. nr [...], na podstawie art. 30 w zw. z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznał, że skarżąca pobrała nienależny dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od 1 października 2004r. co dnia 31 sierpnia 2005r. w kwocie 5.563,80zł oraz orzekł, iż nienależne świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami należy potrącić z bieżących świadczeń. W wyniku złożonego przez skarżącą wniosku o umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia organ I instancji decyzją z dnia 20 kwietnia 2006r. nr [...], wskazując, iż działa "w trybie nadzoru", na podstawie art. 104 i art. 130 § 4 kpa oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 12 ust. 1, ust. 3, art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 14, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) orzekł o zwrocie części świadczenia – dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad jednym dzieckiem – z decyzji nr [...], wydanej przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w dniu 25 maja 2004r., wskazując, że należność w kwocie 2.781,90 zł zwracana będzie dobrowolnie, w formie potrąceń, począwszy od 1 kwietnia 2006r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych decyzją ostateczną podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych. Ponadto wskazał, że dokonano umorzenia 50% kwoty nienależnie pobranego świadczenia tj. 2.781,90 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. L., domagając się zmiany tej decyzji poprzez nie orzekanie zwrotu części świadczenia i orzeczenie umorzenia zwrotu całości pobranego świadczenia. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że świadczenie pobierała w dobrej wierze, nie zdając sobie sprawy, iż przyznany dodatek przestaje przysługiwać z chwilą likwidacji zakładu pracy. Podniosła, że nie została w odpowiednim czasie pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia, nie składała również fałszywych zeznań lub dokumentów, ani też nie wprowadzała świadomie w błąd MGOPS, dlatego uważa, że w jej przypadku nie doszło do pobrania nienależnego świadczenia rodzinnego. Wskazała, że jej sytuacja materialna jest bardzo trudna i nie ma żadnych możliwości spłacenia orzeczonej powyższą decyzją kwoty 2.781,90 zł. Decyzją z dnia 22 czerwca 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie zawiera wskazania przepisu prawa uprawniającego do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie jest też uprawniony do działania w trybie nadzoru. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja administracyjna, od której strona nie wniosła w terminie odwołania staje się decyzją ostateczną, wiążącą nie tylko stronę ale i organ, który ją wydał. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 kpa). Z zaskarżonej decyzji nie wynika tryb, w jakim została ona wydana, odnosi się ona natomiast do tego samego przedmiotu, co decyzja z dnia 16 marca 2006r., nr [...], w której organ pierwszej instancji orzekł, że skarżąca pobrała świadczenie nienależne w kwocie 5.563,80 zł, wyczerpując przesłankę nieważności rozstrzygnięcia określoną w art. 156 §1 pkt 3 kpa. W skardze na powyższą decyzję K. L. podniosła, że decyzja ta jest dla niej podwójnie krzywdząca, albowiem pozbawia ją nabytego już decyzją organu I instancji prawa, a po drugie pozbawia ją, a pośrednio i organ I instancji szans na rozpatrzenie spraw, której celem było ewentualne umorzenie całości pobranego świadczenia. W ocenie skarżącej organ I instancji wydał decyzję w oparciu o przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podniosła, że nie zaskarżyła decyzji organu I instancji z dnia 16 marca 2006r., nr [...], jedynie w piśmie z dnia 30 marca 2003r. wnosiła o wydanie decyzji o umorzeniu w całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia, na co organ I instancji odpowiedział wydając nową decyzję, a nie, jak uzasadnia organ odwoławczy, zmieniając prawomocną decyzję z dnia 16 marca 2006r. Skarżąca podniosła, że nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ decyzja określająca, iż świadczenia jest nienależne jest różna od decyzji o umorzeniu świadczenia nienależnie pobranego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Z akt administracyjnych wynikało, że w dniu 30 marca 2006r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia, do zwrotu którego została zobowiązana decyzją organu I instancji z dnia 16 marca 2006r. Nr [...]. Na mocy art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyposażył właściwy organ w kompetencje do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części. Zastosowanie się do dyspozycji przepisu ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od stwierdzenia przez właściwy organ przesłanki występowania w sytuacji rodziny szczególnych okoliczności. Postępowanie w przedmiocie wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wymaga zbadania stanu faktycznego sprawy pod kątem występowania w/w przesłanki oraz wydania decyzji, w której właściwy organ umarza albo odmawia umorzenia w całości lub w części kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Z powyższego wynika, że sprawa w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest sprawą odrębną od postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i nie stanowi jego kontynuacji. Decyzja organu I instancji z dnia 20 kwietnia 2006r. Nr [...] wydana w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zawiera zatem sentencję, której treść jest niezgodna z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem orzeka o zwrocie części świadczenia nienależnie pobranego, zaś z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji umarza 50% kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Należy wskazać, że organ I instancji uprzednio dokonał już rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. decyzja z dnia 16 marca 2006r. Nr [...]), a zatem brak było podstaw do ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie. Nieuzasadnionym było również wskazanie w treści decyzji z dnia 20 kwietnia 2006r. Nr [...], iż organ I instancji rozstrzygnął sprawę działając w trybie nadzoru w odniesieniu do decyzji z dnia 16 marca 2006r. Nr [...]. Z decyzji nie wynika jednak tryb w jakim została ona wydana. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują postępowania nadzwyczajne zmierzające do wzruszenia decyzji ostatecznych (uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki do zastosowania któregokolwiek z wymienionych trybów. Słusznie zatem uznał organ odwoławczy, iż organ I instancji nie był uprawniony do działania w trybie nadzoru. Ponieważ decyzja organu I instancji z dnia 20 kwietnia 2006r. Nr [...] wydana została na skutek wniosku skarżącej o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, zaś organ I instancji dokonał uprzednio rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia Sąd uznał, iż powyższą decyzję, pomimo błędnej sentencji, należy potraktować jako decyzję w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Jako błędne należało uznać stanowisko organu odwoławczego, który przyjął, że decyzja organu I instancji dotyczy zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a tym samym odnosi się do tego samego przedmiotu co decyzja z dnia 16 marca 2006r. Nr [...], wyczerpując przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, skutkująca konieczność umorzenia postępowania organu I instancji. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję może umorzyć postępowanie pierwszej instancji jedynie wówczas, kiedy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W doktrynie wskazuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi w przypadku braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź braku podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, czy też w drodze postępowania administracyjnego przed tym organem I instancji. Jako przykładowe wskazywane są sytuacje, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2003, s. 590). Skoro decyzja organu I instancji dotyczyła sprawy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, nie zaś rozstrzygniętej już decyzją ostateczną sprawy zwrotu nienależnie pobranego świadczenia należy stwierdzić, że organ odwoławczy błędnie umorzył postępowanie pierwszej instancji, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy wskazać, iż decyzje organów obu instancji nie zawierały niezbędnych ustaleń co do zaistnienia przesłanki umorzenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżąca świadczeń. Warunkiem wydania prawidłowej decyzji w tym przedmiocie jest szczegółowe zbadanie stanu faktycznego sprawy pod kątem występowania tej przesłanki, tj. występowania w sytuacji rodziny szczególnych okoliczności oraz zindywidualizowanie uzasadnienia decyzji. Brak powyższych ustaleń narusza art. 7 kpa, który nakazuje organowi administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto stanowi to również naruszenie art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naruszenie w/w przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane.