II SA/Gd 483/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. M. i H. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2009 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego W. Ł. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote, osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez B. i H. M. była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2009 r., którą uchylono rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2009 r. nakazujące skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczego trwale związanego z gruntem zlokalizowanego w M. oraz nakazano skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku z wyłączeniem fundamentu pozostałego po wyburzonej komórce oraz dwóch ścian istniejących przed dokonaną dobudową. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych 17 lutego 2006 r., B. i H. M. na działce nr [[...]] zlokalizowanej w M., której są współwłaścicielami, wykorzystując istniejący fundament i ścianę istniejącej komórki oraz tylną ścianę pozostałą po zawalonej przez upadek drzew komórki, wybudowali bez pozwolenia na budowę ścianę boczną oraz przednią z drewnianymi drzwiami garażowymi i przykryli całość powstałego w ten sposób budynku gospodarczego płaskim dachem z eternitu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po długotrwałym postępowaniu administracyjnym związanym z uchylaniem, a także stwierdzeniem nieważności przez organ odwoławczy jego rozstrzygnięć wydawanych w sprawie, postanowieniem z 23 lutego 2009 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżących polegające na rozbudowie i przebudowie przedmiotowego budynku gospodarczego, nakazał zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób niepowołanych oraz nakazał przedłożenie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji na budowę, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nieprzedłożenia przez skarżących wymienionych wyżej dokumentów, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 6 maja 2009 r., powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego. Wcześniej, wezwani postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 marca 2006 r. do przedłożenia w terminie do 15 kwietnia 2006 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, skarżący przedłożyli informację Wójta Gminy N., że w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planie zagospodarowania przestrzennego działka, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, znajdowała się w kompleksie ośrodka produkcji rolnej, a także informację z rejestru gruntów, w której figurują jako współwłaściciele przedmiotowej działki, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i projekt budowlany budynku gospodarczego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wskazali między innymi, że przedmiotowy budynek jest połączony z innymi budynkami, a jego rozbiórka spowodowałaby naruszenie ich ścian. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 17 lipca 2009 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku z wyłączeniem fundamentu pozostałego po wyburzonej komórce oraz dwóch ścian istniejących przed dokonaną dobudową, to jest ściany tylnej i ściany graniczącej z istniejącą komórką. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec wybudowania pomieszczenia gospodarczego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego. Przyjęta dla tego artykułu procedura przewiduje wydanie postanowienia, którym wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów; spełnienie tego obowiązku stanowi warunek zalegalizowania obiektu. Skarżący obowiązków tych nie wypełnili, zatem, zdaniem organu, konieczne stało się wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, zasadnie wydając nakaz rozbiórki, nie wziął pod uwagę faktu, że przedmiotowy budynek został odbudowany z powiększeniem jego wymiarów na istniejącym fundamencie. Wobec tego należało decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylić i orzec o obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku z wyłączeniem fundamentu pozostałego po wyburzonej komórce oraz dwóch ścian istniejących przed dokonaną dobudową. W odniesieniu do zarzutu odwołania wskazano, że budynek gospodarczy stanowi niezależny obiekt i może być rozebrany bez ingerencji w konstrukcję sąsiedniego obiektu. W skardze B. i H. M. zarzucili naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym przedmiotowy budynek został wybudowany nielegalnie. Skarżący wskazali, że kupili go łącznie z lokalem mieszkalnym nr [[...]], co znajduje potwierdzenie w notarialnej umowie sprzedaży, natomiast jego rozbudowa była następstwem działania huraganu, który zniszczył część stropową budynku. Działanie skarżących polegało na naprawie i odbudowie, bez wykraczania poza granice nieruchomości. Część dobudowana, opierająca się głównie na istniejących wcześniej fundamentach nie przekracza 20 m2 , wobec czego, w ocenie skarżących, nie było konieczne uzyskanie zgody organów nadzoru budowlanego na budowę. W odpowiedzi na skargę powtórzono zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację oraz wskazano, że kupno przez skarżących przedmiotowego obiektu nie ma znaczenia dla sprawy. Podniesiono ponadto w odniesieniu do zarzutu skargi, że w świetle art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego określenie budowa obejmuje wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu, a zatem inwestorzy powinni byli przed przystąpieniem do odbudowy uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik skarżących w piśmie złożonym na rozprawie wskazał, że odbudowa przedmiotowego obiektu, będącego obiektem gospodarczym związanym z produkcja rolną prowadzoną przez skarżącego, nie wymagała na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Na rozprawie skarżący wyjaśnił, że nie rozumiał postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2009 r., sądził bowiem, że informacja o zgodności inwestycji z planem przedłożona wcześniej jest aktualna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych, niż podniesione w skardze, powodów. Nie ulega wątpliwości, że zbudowany przez skarżących budynek gospodarczy został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 48 ustawy Prawo budowlane wprowadza możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Otóż w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie nakazuje rozbiórki obiektu budowlanego, lecz wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w którym nakłada na inwestora określone obowiązki. Organ pierwszej instancji postanowienie takie wydał dnia 23 lutego 2009 r., nakładając na skarżących m.in. obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji na budowę, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uznając, że skarżący nie przedłożyli wymienionych wyżej dokumentów, organ nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie z dnia 23 lutego 2009 r. oraz, wskutek uznania, ze skarżący nie wykonali nałożonych nim obowiązków, nakaz rozbiórki, a także Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję, nie wzięli pod uwagę faktu, że skarżący, wykonując w swoim mniemaniu nałożony na nich postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 marca 2006 r. obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, przedłożyli informację Wójta Gminy N., że w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planie zagospodarowania przestrzennego działka, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, znajdowała się w kompleksie ośrodka produkcji rolnej, a także informację z rejestru gruntów, w której figurują jako współwłaściciele przedmiotowej działki, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i projekt budowlany budynku gospodarczego. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie wydał postanowienie z 23 lutego 2009 r. o nakazaniu przedłożenia przez skarżących określonych dokumentów i niezasadnie uznał, że skarżący nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, czego konsekwencją było wydanie zaskarżonej decyzji. Na nieprawidłowość tę wskazali skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, z którego można ponadto wnioskować, że pozostawali oni w przeświadczeniu, iż przedłożyli wszystkie wymagane dokumenty. W ocenie Sądu organ w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym powinien był zatem dokonać rozstrzygnięcia na podstawie posiadanych dokumentów, w tym także przedłożonych w toku postępowania przez skarżących. W przypadku uznania, że są one niekompletne bądź niezgodne z przepisami, organ powinien był stosownie do art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożyć na skarżących postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, i dopiero po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Pominięcie posiadanych przez organ dokumentów przedłożonych przez skarżących w toku postępowania stanowi naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ w wydanym ponownie w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniu powinien był uwzględnić fakt, iż skarżący przedłożyli projekt budowlany oraz zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem obowiązującym do końca 2003 r. (załączone do projektu). Jeżeli zatem w ocenie organu złożony projekt nie spełniał wymogów prawa organ winien był zażądać usunięcia nieprawidłowości i dodatkowo wyjaśnić skarżącym, że złożone zaświadczenie o zgodności z planem nie stanowi prawidłowego wykonania postanowienia, gdyż winno ono odnosić się do obowiązującego prawa miejscowego, a w przypadku jego braku do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro projekt budowlany wymagał poprawienia to nie było przeszkód, aby w okresie wyznaczonym na jego poprawienie skarżący uzyskali żądane dokumenty dotyczące zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu jest różnica w sytuacjach gdy strona zobowiązana do wykonania pewnych obowiązków ich nie wykonuje i gdy obowiązki te wykonuje, lecz nieprawidłowo. Ta druga sytuacja często świadczy o tym, że strona nie rozumie prawidłowo treści poleceń i rozstrzygnięć organu. Wówczas organ mając na uwadze zasady zawarte w art. 7 – 11 kpa winien umożliwić stronom prawidłowe ich wykonanie kierując do stron stosowne wyjaśnienie. W analizowanej sprawie organ pominął fakt przedłożenia przez inwestorów dokumentów i potraktował ich w taki sposób jak gdyby nie wykonali oni żadnych obowiązków. Tymczasem okoliczność, że skarżący przedłożyli dokumentację wymagała od organu jej zbadania i wskazania stronom jej wadliwości celem usunięcia stwierdzonych braków. W odniesieniu do twierdzenia pełnomocnika skarżących, zgodnie z którym odbudowa przedmiotowego obiektu, będącego jego zdaniem obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną prowadzoną przez skarżącego, nie wymagała na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, wskazać należy, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Z akt sprawy nie wynika, by przedmiotowy budynek wykorzystywany był przez skarżących w tym celu oraz by wzniesiony był na terenie działki siedliskowej. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego weźmie pod uwagę złożone przez skarżących w toku postępowania dokumenty, w tym projekt budowlany budynku gospodarczego. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 wyroku, natomiast koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu określone w punkcie 3 wyroku przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżących o przyznanie kosztów związanych z jego wyjazdem służbowym w wysokości 106, 27 zł, ponieważ wysokość tego wydatku została wskazana dopiero po zamknięciu rozprawy. Dodatkowo wydatek ten nie został ani udokumentowany, ani w ocenie Sądu nie był niezbędny. Wyjaśnić należy jeszcze skarżącym, że w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, to do nich należeć będzie ocena, czy bardziej korzystne jest dla nich ewentualne uiszczenie wysokiej opłaty legalizacyjnej, czy rozbiórka dwóch ścian pomieszczenia gospodarczego i wystąpienie o pozwolenie na budowę.