II SA/Gd 483/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. C. na pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w przedmiocie zgody na zawarcie umowy dzierżawy gruntu postanawia odrzucić skargę. W. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 23 marca 2017r. stanowiące odpowiedź na wezwanie skarżącego z dnia 2 marca 2017r. o wydanie aktu z zakresu administracji publicznej. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 2 marca 2017r. W. C. wystąpił do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z wnioskiem o wydanie aktu z zakresu administracji publicznej, tj. wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy pomiędzy Skarbem Państwa – Nadleśnictwem a W. C., której przedmiotem ma być grunt znajdujący się pod domkiem letniskowym należącym do wnioskodawcy oraz grunt bezpośrednio do niego przylegający o powierzchni 150m2, zaewidencjonowany jako część działki nr [..], obręb [..], powiat [..], w trybie art. 39 ustawy o lasach. Uzasadniając żądanie skarżący przedstawił tło faktyczne sprawy, którą wypełnia konflikt powstały w związku z przejęciem terenu byłego ośrodka domków letniskowych A., do którego należał również domek letniskowy skarżącego, przez E. K. W związku z tym przejęciem w opinii skarżącego on oraz pozostali właściciele domków letniskowych zostali pozbawieni możliwości wydzierżawienia gruntów pod ich własnymi domkami. W tych okolicznościach skarżący oczekiwał podjęcia przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych próby rozwiązania zaistniałego konfliktu poprzez podjęcie konkretnego aktu z zakresu administracji publicznej. Skarżący, na podstawie poglądów doktryny postępowania sądowoadministracyjnego, stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi potrzeba i możliwość prawna wydania takiego aktu, który uporządkowałby jego sytuację co do gruntu. Pismem z dnia 23 marca 2017r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2015r., poz. 2100 ze zm.) nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilno-prawnych w zakresie swojego działania, a także bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi w jego zarządzie. Nadleśniczy jest więc stroną reprezentującą Skarb Państwa w umowach dzierżawy lub najmu lasów i innych nieruchomości. Dla skuteczności zawarcia umów przez nadleśniczego wymagana jest zgoda dyrektora regionalnego Lasów Państwowych w trybie art. 39 ustawy o lasach. Zgoda ta udzielana jest na wniosek nadleśniczego, a nie na wniosek osoby zainteresowanej pozyskaniem tytułu prawnego do gruntu. W związku z tym sprawa zawarcia umów dzierżawy gruntu z osobami, które poczyniły nakłady na tym gruncie, podlega rozstrzygnięciu przez Nadleśnictwo, którego wyłączny wniosek może skutkować wydaniem zgody z art. 39 ustawy o lasach. Pismem z dnia 24 kwietnia 2017r. skarżący wezwał Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie aktu, w którym wyrazi zgodę na wydzierżawienie gruntu skarżącemu. W odpowiedzi Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych pismem z dnia 16 maja 2017r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko dodając, że zgoda, o której mowa w art. 39 ustawy o lasach dotyczy gruntu, a nie osoby, a stroną, która reprezentuje Skarb Państwa w umowach dzierżawy lub najmu nieruchomości leśnych jest wyłącznie nadleśniczy. W tych okolicznościach W.C. zaskarżył odpowiedź organu traktując ją jako odmowę udzielenia zgody w trybie art. 39 ustawy o lasach na wydzierżawienie przez niego gruntu pod domkiem letniskowym posadowionym na działce nr [..], obręb [..], zarzucając naruszenie art. 39 ustawy o lasach poprzez uznanie, że wyłącznie uprawnionym do złożenia wniosku o wydzierżawienie terenu leśnego jest Nadleśniczy Nadleśnictwa, a uprawnienia takiego nie posiada osoba bezpośrednio zainteresowana zawarciem umowy pomimo posiadania nakładów poczynionych na gruncie mającym podlegać dzierżawie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o wyrażenie zgody na wydzierżawienie spornego gruntu, ewentualnie o uchylenie aktu z zakresu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że art. 39 ustawy o lasach stanowi wyjątek od generalnej zasady zakazu zbywania i obciążania (w tym wydzierżawiania) należących do Skarbu Państwa nieruchomości będących w zarządzie Lasów Państwowych. Wydzierżawienie wskazanych w tym przepisie nieruchomości jest dopuszczalne tylko z zachowaniem celów i zadań gospodarki leśnej wynikających z planu urządzenia lasu. Upoważniono jednocześnie nadleśniczych (jako reprezentantów Skarbu Państwa) do zawierania umów dzierżawy, ale za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Przedmiotowe unormowanie dotyczy umów dzierżawy, a więc stosunków cywilnoprawnych, z istoty których wynika różnorzędność jego stron oraz obopólna autonomia dotycząca woli kreowania poszczególnych zobowiązań. W istocie norma art. 39 ustawy o lasach skierowana jest do Lasów Państwowych jako zarządzających zasobami leśnymi Skarbu Państwa, a ściślej do nadleśniczych oraz dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych. Ustawodawca określił, jaki rodzaj nieruchomości może być wydzierżawiony, na podstawie jakich przesłanek oraz kto może w imieniu Skarbu Państwa złożyć stosowne oświadczenie woli. Ustawodawca traktując przedmiotową normę prawną jako wyjątek od zasady nieprzekazywania nieruchomości leśnych do rąk osób trzecich, wprowadził funkcję gwarancyjną prawidłowej gospodarki lasami, poprzez wprowadzenie wymogu uzyskania zgody dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych na zawarcie konkretnej umowy dzierżawy. Umowę zawartą bez tej zgody można rozpatrywać jako nieważną w świetle art. 58 § 1 k.c. Przepis art. 39 ustawy o lasach nie zawiera normy prawnej statuującej administracyjno-prawne uprawnienie dla obywateli do domagania się zawarcia umów dzierżawy. Nadleśniczy nie ma żadnego obowiązku zawierania umowy dzierżawy w przypadku zgłoszenia takiej woli przez obywatela. Nie działa tu jako organ administracji publicznej, gdyż nie ma podstaw prawnych do rozstrzygania kwestii dzierżawy za pomocą jakiegokolwiek aktu administracji publicznej, jako że brak jest normy prawnej nakazującej mu takie działanie. W konsekwencji, także zgoda dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych nie nosi znamion rozstrzygnięcia administracyjnego. Zgoda ta ma charakter gwarancyjny prawidłowego gospodarowania mieniem Lasów Państwowych i wymagana jest dla powstania stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym. W tej sytuacji, nie można uznać, aby obywatel miał jakiekolwiek środki prawne służące uzyskaniu takiej zgody oraz przymuszenia nadleśniczego do zawarcia umowy dzierżawy. W konsekwencji pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z 23 marca 2017r. uznano za mający charakter czysto informacyjny i nie wywierający wpływu na jakiekolwiek uprawnienia skarżącego określone normami prawa administracyjnego. W sensie prawnym przyjęto, że zgoda dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jest niezbędna do uznania zawarcia umowy dzierżawy za ważną. Jej wyrażenie albo odmowa wyrażenia mogą być oceniane poprzez pryzmat skutków ważności czynności prawnych, ale tylko jeśli czynności takie zostały dokonane. W kwestii zaś dokonania czynności prawnych, wola zarówno nadleśniczego, jaki i dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jest niezależna od woli obywatela zainteresowanego dzierżawą konkretnego gruntu. Czysto cywilnoprawny charakter sprawy oraz to, że brak norm prawnych uprawniających albo nakazujących organom administracji publicznej dokonywania władczych rozstrzygnięć w zakresie zawierania umowy dzierżawy ze skarżącym, przemawia za niedopuszczalnością skargi. Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi jest pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 23 marca 2017r. stanowiące odpowiedź na wezwanie skierowane przez skarżącego o wyrażenie zgody, w trybie art. 39 ustawy o lasach, na zawarcie z nim umowy dzierżawy gruntu znajdującego pod posiadanym przez niego domkiem letniskowym położonym na działce nr [..], obręb [..]. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że wniosek skarżącego jest wyrazem jego dążeń do pozyskania tytułu prawnego do nieruchomości pod posiadanym przez niego domkiem letniskowym. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne polega na badaniu zgodności z prawem wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., przypadków aktywności organów administracji podejmowanej w różnych formach, zarówno w sprawach indywidualnych, jak i generalnych. Tym samym wymienione enumeratywnie przypadki wydawania aktów lub podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegają kognicji sądu administracyjnego, objęte zostały sądową kontrolą działalności administracji publicznej. Do zakresu tejże kontroli włączyć można jeszcze przypadki bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, jaka może powstać w trakcie podejmowania przez organ określonego aktu administracyjnego lub czynności w sprawach indywidualnych (por. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakresem kognicji sądów administracyjnych objęto również inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przepisu tego wynikają trzy główne przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegający kognicji sądów administracyjnych. W świetle powyższego przepisu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, niemające charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3, które: 1) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6; 2) mają charakter publicznoprawny; 3) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności zobligowany jest do zweryfikowania dopuszczalności skargi, czyli zbadania, czy sprawa, której ona dotyczy, objęta jest kognicją sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie zatem przede wszystkim należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy będące przedmiotem skargi pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 23 marca 2017 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie skierowane przez skarżącego o wyrażenie zgody, w trybie art. 39 ustawy o lasach, na zawarcie z nim umowy dzierżawy gruntu znajdującego pod posiadanym przez niego domkiem letniskowym położonym na działce nr [..], obręb [..], jest tym przejawem aktywności podmiotu administracji publicznej, który podlega kognicji sądu administracyjnego. Weryfikacja charakteru prawnego zaskarżonego pisma w świetle wymogów, jakie decydują o jego zaskarżalności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wymaga odwołania się do przepisów ustawy wskazywanej przez skarżącego jako podstawa obowiązku organów administracji rozstrzygania o jego indywidualnej sytuacji prawnej, a mianowicie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 788), zwanej dalej ustawą, regulującej m.in. kwestie oddawania w dzierżawę lasów. Zgodnie z art. 39 ustawy lasy, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. a oraz pkt 2, pozostające w zarządzie Lasów Państwowych, mogą być za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych wydzierżawione przez nadleśniczego, z zachowaniem celów i zadań gospodarki leśnej określonych w planie urządzenia lasu. Inne nieruchomości, o których mowa w art. 4 ust. 3, pozostające w zarządzie Lasów Państwowych mogą być wydzierżawiane i wynajmowane przez nadleśniczego za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Powyższy przepis stanowi podstawę zawierania umów dzierżawy i umów najmu oraz określa, jakie warunki muszą być spełnione, aby takie umowy mogły być skutecznie zawarte. Wynika z niego, że po pierwsze umowę zawiera Skarb Państwa, reprezentowany przez nadleśniczego, reprezentującego Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Po drugie, lasy będące przedmiotem dzierżawy pozostają w zarządzie Lasów Państwowych. Po trzecie, dzierżawca musi zapewnić, że zostaną zachowane cele i zadania gospodarki leśnej określone w planie urządzenia lasu. Z kolei na nadleśniczym spoczywa obowiązek kontrolowania, czy te cele i zadania rzeczywiście są zachowywane. Nadto, umowę taką można zawrzeć wyłącznie za zgodą dyrektora regionalnego Lasów Państwowych, który w tym wypadku nie działa jako organ administracji publicznej, ale jako reprezentant Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych. Zgodę dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych należy traktować jako skutkującą nieważnością czynności prawnej. Podstawowym argumentem przemawiającym za takim poglądem jest ochrona interesu publicznego. Ustawodawca bowiem po to wyposażył dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w kompetencje dotyczące wyrażenia zgody, aby chronić interes publiczny i zapobiec zbyt pochopnemu nabywaniu nieruchomości i innych gruntów. Poza tym zarówno nadleśniczy, jak i dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych są organami tej samej jednostki organizacyjnej - Lasów Państwowych. Zgoda dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych powinna być wyrażona w sposób uprzedni i w każdej formie dopuszczonej prawem. Z powyższego wynika, że przepis art. 39 ustawy kształtuje wyłącznie kompetencje w sferze cywilnoprawnej nadleśniczego oraz dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w zakresie gospodarowania lasami i innymi gruntami znajdującymi się w zarządzie Lasów Państwowych. Nie tworzy zaś jakiegokolwiek roszczenia po stronie potencjalnych wydzierżawiających czy wynajmujących, do ukształtowania ich sytuacji w sferze prawa cywilnego przez wskazane podmioty. Oznacza to, że działania podejmowane przez nadleśniczego oraz dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych na podstawie przepisu art. 39 ustawy nie mają charakteru publicznego, pomimo tego, że odnoszą się do nieruchomości należących do Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Lasów Państwowych, czyli nieruchomości publicznych. Kształtują one bowiem stosunki prawne ze sfery prawa cywilnego mające za przedmiot nieruchomości objęte hipotezą art. 39 ustawy. Umowy dzierżawy czy najmu nieruchomości wskazanych w art. 39 ustawy nieruchomości, pomimo tego, że ze względu na współregulujące ją przepisy ustawy o lasach, której publiczny charakter nie budzi wątpliwości, nadal pozostają czynnościami cywilnoprawnymi mającymi tylko za przedmiot nieruchomości publiczne. W tym miejscu przytoczyć należy uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85), odnoszącą się co prawda do kwestii obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale ze względu na tożsamy charakter nieruchomości będących przedmiotem obrotu aktualnym również w rozpoznawanej sprawie. W uchwale tej NSA wyjaśnił, że "unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia te – dokonywane, m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter". To samo odnosi się do stosunków cywilnoprawnych kształtowanych w trybie art. 39 ustawy, które pomimo ograniczeń ze względu na publiczny przedmiot obrotu, nie tracą swojego prywatnego charakteru, o którym w sposób dyskrecjonalny władne są decydować organy Lasów Państwowych. W konsekwencji zaskarżone pismo, w którym dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych wyjaśnił skarżącemu tryb oddawania w dzierżawę nieruchomości wskazanych w art. 39 ustawy oraz rolę wyrażanej w tym trybie zgody na zawarcie umowy dzierżawy, nie ma charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, który rozstrzygałby władczo o sytuacji prawnej podmiotu prywatnego. Żądanie skarżącego do uregulowania jego sytuacji prawnej w odniesieniu do wskazanego gruntu pod domkiem letniskowym nie ma podstawy prawnej w art. 39 ani żadnym innym ustawy i tym samym nie może uzyskać ochrony przewidzianej w przepisach. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa objęta zaskarżonym pismem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z tego powodu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., skargę odrzucono.