II SA/Gd 484/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie niezgodności wykonanej inwestycji z pozwoleniem na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przez M. L. w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją nr [...] z dnia 1 lipca 2004 r. Prezydenta Miasta o udzieleniu pozwolenia na dobudowę tarasu i balkonu w poziomie I piętra oraz pergoli o konstrukcji stalowej do domu jednorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ulicy K. w G. oraz nałożył na inwestora obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń wykonanych robót budowlanych oraz placu budowy przed dostępem ludzi. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest budowa polegająca na dobudowie balkonu w poziomie pierwszego piętra. Ponadto od strony posesji przy ulicy K. w G. do budynku został dobudowany taras wraz z konstrukcją stalową na cokole wykończonym okładziną kamienną. Na wniosek Z. Ś., który wniósł o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych z powodu przekroczenia przez inwestora odległości od granic jego sąsiedniej działki, wszczęte zostało niniejsze postępowanie i przeprowadzono dowód z wizji lokalnej. Z dokonanych w jej trakcie pomiarów wynika, że w/w cokół wykonano na odcinku o odległości 9,60 m, w odległości około 0,9m – 1,30 m od ogrodzenia pomiędzy posesjami położonymi przy ulicy K. nr [...] i K. nr [...] Powyższa odległość nie spełnia wymagań ustalonych w decyzji udzielającej pozwolenia na dobudowę tarasu i balkonu oraz pergoli o konstrukcji stalowej do domu jednorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ulicy K. nr [...] w G. oraz zatwierdzającej projekt budowlany, które dopuszczały zbliżenie projektowanej dobudowy na odległość nie mniejszą niż 1,50 m od bocznych granic działki, tj. w tym przypadku działki Z. Ś., zlokalizowanej przy ulicy K. nr [...] w G. W tej sytuacji uzasadnione było wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednocześnie organ wskazał, że przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, wyda decyzję określającą zakres czynności koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia 1 lutego 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zabudowy posesji przy ulicy K. w G. w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm. – tekst jednolity). W uzasadnieniu organ podał, że po przeprowadzeniu dokładnej analizy materiału dowodowego ustalono, że w zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia 1 lipca 2004 r. projekcie budowlanym nie określono dokładnej odległości projektowanej zabudowy od granic działki przy ulicy K. nr [...]. Podczas przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2004 r. wizji na terenie w/w nieruchomości ustalono, że inwestycja objęta opisaną wyżej decyzją z dnia 1 lipca 2004 r. jest realizowana na podstawie rysunków szczegółowych. W tej sytuacji, zdaniem organu, przedmiotowa zabudowa jest wykonywana zgodnie z projektem w zakresie wymiarów obiektu, natomiast niemożliwe jest stwierdzenie naruszenia ustaleń zatwierdzonego projektu budowlanego w odniesieniu do odległości inwestycji od granic działki. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. Ś., domagając się jej uchylenia. Podkreślił, że stwierdzenie, iż nie określono dokładnej odległości projektowanej zabudowy od granic działki jest sprzeczne z warunkami zawartymi w decyzji z dnia 1 lipca 2004 r. nr [...], która została podjęta po wniesieniu do projektu poprawek nakazanych inwestorowi postanowieniem z dnia 3 czerwca 2004 r. W szczególności inwestor zobowiązany został do budowy balkonu i tarasu w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od granic sąsiedniej działki. Pomiary dokonane przez organ natomiast wykazały, że cokół został wybudowany przez inwestora w odległości 0,9 – 1,3 m, co rażąco narusza warunki zawarte w w/w/ decyzji. Odwołujący nie podzielił poglądu organu, dotyczącego oceny inwestycji na podstawie przedłożonych rysunków szczegółowych, argumentując, że ustawa Prawo budowlane dopuszcza realizację prac budowlanych jedynie w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, a co za tym idzie – warunki ustalone w decyzji zatwierdzającej ten projekt. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 kwietnia 2005 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, nie znajdując postaw do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa zabudowa nie narusza warunków pozwolenia na budowę, dlatego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, aczkolwiek z powodów innych niż uzasadnił to organ pierwszej instancji. Powołując się na treść art. 51 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane organ podał, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 22 listopada 2004 r. zostało wysłane w dniu 23 listopada 2004 r. (co jest zdaniem organu datą wydania), a zatem termin wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane upływał w dniu 23 stycznia 2005 r. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 4 cytowanej ustawy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1 tejże ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone inwestorowi – M. L. w dniu 1 grudnia 2004 r. (w trybie art. 44 k.p.a.). W takim wypadku, zdaniem organu, przedmiotowe postanowienie straciło ważność po upływie 2 miesięcy, tj. po dniu 1 lutego 2005 r. Zaskarżona decyzja nr [...] wprawdzie opatrzona została datą 1 lutego 2005 r., jednak wysłana została w dniu 2 lutego 2005 r., czyli po upływie wyżej określonego dwumiesięcznego terminu. W omawianej sprawie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał kolejnego rozstrzygnięcia zarówno w terminie określonym w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak i w terminie określonym w art. 50 ust. 4 tejże ustawy. W związku z tym, rozstrzygnięcie o braku podstaw prawnych do zastosowania przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane w sprawie zabudowy posesji przy ulicy K. nr [...] w G. jest prawnie uzasadnione, a w takim przypadku argumenty dotyczące merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy nie mogą zostać rozpatrywane. W skardze na powyższą decyzję Z. Ś. wyraził przekonanie, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - zamiast stać na straży przepisów ustawy Prawo budowlane i przeciwdziałać samowoli budowlanej – bardziej interesuje się dotrzymaniem terminów wydawania decyzji przez organy administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Organ odwoławczy, powołując się na dyspozycję art. 51 oraz 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 1071 ze zm. – tekst jednolity), uznał, że postanowienie nr [...] z dnia 22 listopada 2004 r. o wstrzymaniu robót budowlanych realizowanych przez M. L. na nieruchomości zlokalizowanej przy ulicy K., straciło ważność. Odwołując się do treści wskazanych przez organ odwoławczy przepisów wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. cytowanej ustawy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Stosownie zaś do treści art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji w kwestii upływu terminu ważności przedmiotowego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest całkowicie nieuzasadnione. W pierwszej kolejności podnieść należy, że chybiony jest pogląd organu, iż dniem wydania decyzji administracyjnej (postanowienia) jest dzień jej wysłania do strony. Z chwilą podpisania decyzji bowiem mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Oznacza to tym samym, że decyzja istnieje w dniu jej wydania, który jest miarodajny dla oceny jej podstaw - zarówno prawnej jak i faktycznej. Z tym też dniem skorelowana jest zasada związania organu administracji publicznej własną decyzją (por. wyrok NSA z 5.02.2002 r., sygn. akt I SA 2459/00, System Informacji Prawnej LEX nr 81763). Zupełnie niezrozumiałe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, który z dniem wysłania decyzji do strony wiąże skutki prawne związane z liczeniem biegu terminów prawa materialnego, a w konsekwencji chybiony jest pogląd o utracie ważności przedmiotowego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Niezależnie od powyższego, uznać należy również, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza dyspozycję art. 138 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, a tym bardziej organ nie może uchylić się od obowiązku dokonania ich oceny. Art. 138 k.p.a. przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji ulegały zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa miały dla sprawy znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 19.07.2001 r. sygn. akt V SA 3872/00, System Informacji Prawnej LEX nr 78936). Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę, także pod kątem zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie i uzasadniając je upływem terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organ odwoławczy dążył do uniknięcia wypełnienia obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej od początku. Tym samym, organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 138 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że wobec wskazanych naruszeń postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż na obecnym etapie ich ocena należy do kompetencji organu administracji rozpoznającego sprawę w drugiej instancji. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że wydana w trybie odwoławczym decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z powodu niezgodności z prawem ostać się nie może. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy rozpatrzy sprawę merytorycznie oraz dokona oceny zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, mając na względzie dyspozycję art. 138 k.p.a.