II SA/Gd 484/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi J. B. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 13 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o przyjęciu bez uwag zgłoszenia budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Starosta, działając na podstawie art. 106 i art. 123 kpa, postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2010 r. nr [...], odmówił wydania J. B. zaświadczenia o przyjęciu bez uwag zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] w M. Organ ustalił bowiem, iż wnioskująca w dniu 12 stycznia 2010 r. złożyła wniosek zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] w M., jednakże Starosta w dniu 11 marca 2010 r. wniósł sprzeciw, który został wysłany na adres wskazany we wniosku i w dniu 18 marca 2010 r. został odebrany. Na postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie (nazwane na skutek błędnego pouczenia odwołaniem) wniosła J. B. B., w terminie ustawowym, określonym w art. 141 § 2 kpa, podnosząc, iż nie odebrała sprzeciwu Starosty, gdyż w tym czasie przebywała w sanatorium w C. Wojewoda postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty i wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie zaś do treści art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wojewoda ustalił, iż decyzja Starosty z dnia 11 marca 2010 r. nr [...] zgłaszająca sprzeciw w sprawie zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych na terenie działki nr [...] w M. i nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę została prawidłowo doręczona J. B. w dniu 18 marca 2010 r. Wojewoda podkreślił, iż to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek prawidłowego określenia swoich danych. W sprawie zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] M. inwestorem jest J. B. i we wniosku podała adres do korespondencji: [...] W. ul. M. Organ pierwszej instancji działając na podstawie dyspozycji inwestora, na wskazane we wniosku dana osobowe tj. imię i nazwisko oraz adres, przesłał zarówno postanowienie w sprawie uzupełnienia wniosku jak też sprzeciw. Wojewoda wskazał ponadto, iż organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są uprawnione do badania prawdziwości podanych w oświadczeniu o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane danych, a jedynie do sprawdzenia poprawność wypełnienia tego druku. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowy sprzeciw został skutecznie wniesiony, a to czyni niemożliwym wydanie zaświadczenia o przyjęciu bez uwag zgłoszenia budowy budynki gospodarczego na terenie działki nr [...] w M. Na postanowienie Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła J. B. B. Skarżąca podaje, iż pismo ze Starostwa, odebrane omyłkowo dnia 18 marca 2010 r. przez J. M. B. zameldowaną i zamieszkałą w W. przy ul. B. Ch., zostało natychmiast odesłane przez nią do nadawcy z informacją o zaistniałej pomyłce, kserokopią dowodu osobistego i prośbą o dostarczenie go właściwemu adresatowi. Skarżąca wyjaśnia, iż w okresie od 14 marca 2010 r. do dnia 24 marca 2010 r. przebywała w sanatorium w C. Twierdzi, iż nigdy nie otrzymała pisma Starosty, dlatego nie mogła się z nim zapoznać, ani na nie odpowiedzieć, ani ewentualnie zaskarżyć decyzji w nim zawartej. W dalszej części skargi skarżąca podnosi merytoryczne zarzuty przeciwko decyzji Starosty z dnia 11 marca 2010 r. stanowiącej sprzeciw w sprawie zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych na terenie działki nr [...] w M. i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację w niej zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym ocena legalności skarżonego rozstrzygnięcia następuje w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze także ponad te zarzuty, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty, mocą którego odmówiono J. B. B. wydania zaświadczenia o przyjęciu bez uwag zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w M. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, których skutkiem mogłoby być wzruszenie tego postanowienia, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217 – art. 220) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany, a obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno – technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 kpa w brzmieniu z daty zaskarżonego rozstrzygnięcia organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 kpa). Jak przyjmuje się w doktrynie, zaświadczenie jest przewidzianym w przepisach prawnych potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby (por. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988/2 str. 14). Podkreśla się także, iż zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Zaświadczenie, aby spełniało wymagania dokumentu urzędowego określone w art. 76 kpa, musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania organu, co oznacza, że musi to być organ właściwy miejscowo i rzeczowo. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, iż właściwe dla rozstrzygnięcia organy architektoniczno – budowlane prawidłowo ustaliły treść i zakres żądania skarżącej, co uprawniało do zastosowania przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 217 – 219 kpa. J. B. B. zwróciła się bowiem do Starosty o wydanie przedmiotowego zaświadczenia podnosząc, iż w ciągu 30 dni od złożenia zgłoszenia zamiaru budowy nie otrzymała sprzeciwu, w związku z czym rozpoczęła budowę. Zaświadczenia potrzebuje w celu doprowadzenia prądu do budynku (vide: podanie z dnia 25 sierpnia 2010 r., w aktach administracyjnych). Zatem w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, kiedy to określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym (a więc ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może zatem wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, j.w., str. 63). Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (art. 218 a contrario) albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (por. J. Lang, j.w. str. 14). W orzecznictwie podkreśla się, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego; w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (tak m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2709/98, niepubl.) W przedstawionym wyżej stanie faktycznym, w ocenie Sądu, organy słusznie odmówiły skarżącej wydania zaświadczenia żądanej treści. Nie można bowiem potwierdzić sytuacji w oczekiwanym przez skarżącą zakresie w przypadku danych wynikających ze sprawy administracyjnej dotyczącej przedmiotowego zgłoszenia, a świadczących o stanie całkowicie odmiennym. Wojewoda stwierdza zasadnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa, iż organ właściwy dla przyjęcia zgłoszenia wniósł sprzeciw doręczony stronie zgłaszającej. Okoliczność ta, prawidłowo ustalona, wynika jednoznacznie z akt sprawy administracyjnej wszczętej skutkiem zgłoszenia. Wniesione ono zostało przez J. B. (bez podania drugiego imienia) do Starosty w dniu 12 stycznia 2010 r., ze wskazaniem adresu do korespondencji w Warszawie, na marginesie Sąd zaznacza, że podanym również w postępowaniu sądowym (vide: zgłoszenie w aktach administracyjnych k. 4, akta sprawy II SA/Gd 484/11 k.3). Zarówno postanowienie wzywające do usunięcia braków zgłoszenia, doręczone J. B. w dniu 18 lutego 2010 r., jak i decyzja Starosty o sprzeciwie, doręczona J. B. w dniu 18 marca 2010 r., skierowane zostały na podany w zgłoszeniu adres do korespondencji i według treści potwierdzenia odbioru przesyłki – odebrane przez adresata (vide: potwierdzenia odbioru w aktach administracyjnych). Stosownie zatem do zakresu działania właściwego organu, po myśli art. 218 § 2 kpa, powyższe ustalenia były wystarczające dla odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, bowiem postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w tym przepisie ma charakter posiłkowy przy ustalaniu treści żądanego zaświadczenia. Tym samym przedmiotowe zaświadczenie, niebędące z pewnością decyzją administracyjną, nie może zmieniać sytuacji faktycznej strony skarżącej, ale nie może też doprowadzić do kontroli wydanej w innym postępowaniu decyzji administracyjnej. Wobec tego zarzuty skarżącej odnoszące się do wadliwości doręczeń w sprawie dotyczącej zgłoszenia, a następnie zarzuty merytoryczne w kwestii prawidłowości wniesionego sprzeciwu nie mogły być przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie opisanego wyżej zaświadczenia, ani też w konsekwencji przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.