II SA/Gd 485/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewody z dnia 13 lipca 2016 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 23 lutego 2016 r., Nr [...]. R. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 lipca 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego jej odwołaniem od decyzji Starosty z dnia 23 lutego 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I etapu farmy wiatrowej W. W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia 23 lutego 2016 r. Z uzasadnienia tego wniosku wynika, że skarżąca upatruje realnego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w realizacji inwestycji, którą według niej zaakceptowano z istotnymi uchybieniami mającymi wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca motywując wniosek o wstrzymanie wykonania obu decyzji odwołała się do argumentów merytorycznie podważających zgodność z prawem pozwolenia na budowę farmy wiatrowej W. W szczególności zwróciła uwagę na uchybienia w zakresie prawidłowości zastosowania regulacji prawnych mających na celu określenie ram przedsięwzięcia zapewniających właściwy poziom ochrony środowiska, w tym przepisów nakazujących wariantowanie, ochronę obszarów Natura 2000 oraz określających dopuszczalne poziomy hałasu i emisji promieniowania elektromagnetycznego. Rozpoznając powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; postanowienie NSA z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06, OSP 2007, Nr 6, poz. 76). Oznacza, że orzeczenia organów administracji, które wywołują wyłącznie skutki procesowe i nie przyznają stronom praw ani nie nakładają na nie obowiązków, ze swej istoty nie podlegają wykonaniu, a co za tym idzie nie można wstrzymać ich wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Taki właśnie charakter ma zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę należy wskazać, że art. 61 § 3 in fine zezwala sądowi administracyjnemu na wstrzymanie wykonania "aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Rozważając znaczenie kluczowego dla zakresu zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. pojęcia "granic sprawy" orzecznictwo stanęło na stanowisku, że ustawodawca odsyła do "sprawy" w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej (por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. II OZ 359/14, LEX nr 1461935). Powyższe stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1365/10 (LEX nr 1098434), wskazując, że "nie jest dopuszczalne kontrolowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu wyższego stopnia o charakterze formalnym, stwierdzająca, że odwołanie wniosła osoba nieuprawniona. Jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu pierwszej instancji. Objęcie kontrolą sądu administracyjnego decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na brak przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie, stanowiłoby niedopuszczalne "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 135 p.p.s.a. W tej sytuacji sąd administracyjny dokonałby w istocie kontroli decyzji administracyjnej bez wyczerpania środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji naruszyłby art. 52 § 1 p.p.s.a. (obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia) w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., z którego wynika, że administracyjne postępowanie odwoławcze może być wszczęte jedynie odwołaniem wniesionym przez stronę postępowania. Jeśli decyzja stwierdzająca, że odwołanie wniosła osoba nieuprawniona jest nieprawidłowa, to po jej uchyleniu postępowanie odwoławcze jest kontynuowane i ewentualnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę" (podobnie postanowienie NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. II OZ 751/10, LEX nr 663824). Oceniając zatem w kontekście powyższych regulacji i poglądów prawnych kwestię dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Starosty zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie, czy rozstrzygnięcie to podjęte zostało w granicach tej samej sprawy, którą rozstrzygnięto zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu rozpoznającego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie nie jest decyzją podjętą w granicach tej samej sprawy, co decyzja Starosty o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Przede wszystkim bowiem kwestia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu odwoławczym, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Starosty nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu (tak też postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2015 r., II SA/Kr 809/15, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2015 r., II SA/Gd 623/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro nie było możliwe wstrzymanie zaskarżonej decyzji, ani też poprzedzającej ją decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.