II SA/Gd 485/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewody z dnia 13 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. R. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 lipca 2016 r., nr [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem R. D. działającej jako sołtys sołectwa S. od decyzji Starosty Nr [..] z dnia 23 lutego 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestorowi A. inwestycji obejmującej budowę pierwszego etapu farmy wiatrowej W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. budowę 9 elektrowni wiatrowych – [..]-[..] wraz z infrastrukturą drogową, sieciami kablowymi, sieciami światłowodowymi, stacją elektroenergetyczną, GPZ, zlokalizowana w miejscowości W. na działkach nr [..]-[..], obr. ew. W., jednostka ewidencyjna S., w miejscowości W. na działce nr [..], obr. ew. W., jednostka ewidencyjna S. oraz w miejscowości S. na działkach nr [..]-[..], w obr. ew. S., w jednostce ewidencyjnej D. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 23 lutego 2016r., nr [..], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora A. obejmującego opisaną wyżej inwestycję polegającą na budowie I etapu farmy wiatrowej W. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie B. i R. D. - sołtys sołectwa S., która wskazała, że nie zgadza się na realizację inwestycji objętej decyzją Starosty udzielającą pozwolenia na budowę, argumentując powyższe sprzeciwem mieszkańców w stosunku do tej inwestycji. Każde ze wskazanych odwołań Wojewoda rozpoznał odrębnie i wydał decyzje. Rozpoznając odwołanie R. D. wniesione jako sołtysa sołectwa S. decyzją z dnia 13 lipca 2016 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Wyjaśniając przyczyny swojego stanowiska Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (stanowiącego lex specialis do regulacji art. 28 k.p.a. i jedyną podstawę uznania za stronę) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 wyżej przywołanej ustawy obszar oddziaływania obiektów to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu sąsiedniego. Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że przymiotem strony dysponuje właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty lub zarządca), którego nieruchomość, w związku z planowanym zamierzeniem budowlanym, obiektywnie, tj. według konkretnych przepisów prawa, dozna ograniczenia w zagospodarowaniu. Wskazano, że odwołująca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją Starosty. R. D. wywiodła odwołanie jako sołtys sołectwa S., nie powołując się przy tym na własny interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. Brak zaś powoływania się na interes prawny obligowało organ do wypowiedzenia się w kwestii legitymacji do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu sołectwa, którego reprezentantem jest sołtys tego sołectwa. Sołectwo nie było stroną w postępowaniu Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę I ETAPU farmy wiatrowej W. Sołectwo to nie jest ani inwestorem, ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, określonym na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Biorąc pod uwagę, że w obrębie S. inwestycja będzie oddziaływała na działki nr [..]-[..], należy stwierdzić, że sołtys sołectwa S. nie posiadał legitymacji do wniesienia odwołania. Jak wynika z danych ujawnionych w księgach wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości: właścicielem działki nr [..] i działki nr [..] jest Gmina D., właścicielem działek nr [..]-[..] jest R. F., właścicielem działki nr [..] jest D. K. Zgodnie z art. 5 ustawy o samorządzie gminnym sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, w tym sołectwa. Zasady ich tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia określa statut gminy. Nie ulega wątpliwości, że sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy nie może być dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Skarżące sołectwo nie wykazało przy tym, by legitymowało się własnym prawem własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Sołectwo stanowi jednostkę pomocniczą gminy, której organizację i zakres działania określa Rada Gminy odrębnym statutem. Uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2014 r., w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy, określono statuty sołectw, ich organizację i zakres działania. W odniesieniu do sołectwa S. powyższe określono w załączniku nr 12 do wyżej przywołanej uchwały. Z treści statutu sołectwa S. nie wynika, aby miało ono prawo do samodzielnego występowania za gminę w postępowaniach administracyjnych na prawach strony. Jak wskazano w § 2 pkt 2 załącznika nr 12 do powyższej uchwały, sołectwo jest jednostką pomocniczą Gminy i działa w ramach jej osobowości prawnej. Zatem sołectwo to nie posiada odrębnej od gminy osobowości prawnej i jest - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - tylko jednostką pomocniczą gminy, a jej działalność w granicach określonych statutem, prowadzona jest w ramach osobowości prawnej gminy. Biorąc pod uwagę, że działalność sołectw jest ściśle powiązana z działalnością gminy, sołectwo nie może samodzielnie tj. we własnym imieniu i we własnym interesie, skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2001r. sygn. akt II SA 1539/00, Lex nr 53449, wyrok NSA z dnia 26 maja 1992r. sygn. akt SA/Wr 1248/91, niepubl.). W przedmiotowym postępowaniu uczestniczyła na prawach strony Gmina, jako właściciel działek nr [..] i [..]. Gmina ta nie wniosła odwołania od przedmiotowej decyzji Starosty. Pogląd, że jednostka pomocnicza gminy stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego, jest w doktrynie prawa i orzecznictwie utrwalony. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Z woli ustawodawcy (art. 35 i art. 48 ustawy o samorządzie gminnym) jednostki pomocnicze wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy, zarządzają i korzystają z mienia komunalnego oraz rozporządzają dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Wykonują władztwo zależne od gminy, a nie samodzielne. Status strony postępowania samodzielnie skarżącemu sołectwu nie mógł zatem przysługiwać. W skardze na powyższą decyzję R. D. zarzuciła: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 10 k.p.a. poprzez niezbadanie z urzędu interesu prawnego R. D. do udziału w niniejszym postępowaniu i w konsekwencji bezzasadne odmówienie jej przymiotu strony postępowania oraz poprzez uniemożliwienie R. D. udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 23 lutego 2016 r., 2. naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i nie dokonanie wystarczających ustaleń w zakresie: • prawidłowości i kompletności sporządzonego raportu w wyniku pominięcia braku wymaganego elementu wymienionego w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej uioś) w postaci wariantów, • możliwości wystąpienia znacząco negatywnego wpływu inwestycji na obszar objęty programem Natura 2000, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 81 ust. 2 uioś, • zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami odrębnymi, w szczególności wymogami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska; 3. naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej R. D. prawa wglądu do akt postępowania, a tym samym uniemożliwienie jej wzięcia czynnego udziału w niniejszym postępowaniu. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 13 lipca 2016 r. w całości. Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącej organ ograniczył się wyłącznie do zanegowania interesu prawnego sołectwa S. do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej W., a nie przeanalizował indywidualnego interesu prawnego skarżącej R. D., który jest ewidentny. Skarżąca bowiem jest właścicielem działki nr [..] położonej w miejscowości S. Organ powinien był zbadać, w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i czy wiążą się z nią ograniczenia w jej zagospodarowaniu, które kształtować będą interes prawny skarżącej. Organ dopuścił się w tym zakresie zaniedbań procesowych, które w efekcie pozbawiły skarżącą możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca sformułowała również szereg zarzutów merytorycznych skierowanych bezpośrednio do decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności zmierzających do kwestionowania sporządzonego w toku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko raportu oddziaływania na środowisko w zakresie wariantowania przedsięwzięcia oraz zdefiniowania oddziaływań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie nosi cech uchybień wskazanych w skardze. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem R. D. od decyzji Starosty z dnia 23 lutego 2016 r. udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie I etapu farmy wiatrowej W. wraz infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej na terenie miejscowości W., W. oraz S. Powodem umorzenia postępowania odwoławczego był stwierdzony przez organ odwoławczy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie sołectwa S., w imieniu którego działała R. D. Organ uznał, że skarżąca nie wskazała swojego indywidulanego interesu prawnego, z którego wynikałaby jej legitymacja do udziału w postępowaniu. Po analizie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy sąd podzielił stanowisko Wojewody jako prawidłowe. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z treści odwołania wniesionego przez R. D. do organu w dniu 9 marca 2016 r. wynika wyraźnie, że środek ten wniesiony został przez sołectwo S. w gminie D., które reprezentowała R. D. jako sołtys. Treść odwołania potwierdza, że mieszkańcy sołectwa i miejscowości S. nie wyrażają zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej, albowiem uważają, że działalność takiej farmy będzie stanowiła zagrożenie dla ich zdrowia i życia. Z odwołania tego nie wynika w żaden sposób, ażeby R. D. kwestionowała przedmiotowe pozwolenie na budowę legitymując się swoim własnym, indywidulanym interesem prawnym wynikającym z prawnorzeczowych uprawnień do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wniosek ten potwierdza pismo sołtysa sołectwa S. – R. D. z dnia 16 maja 2016 r., w którym podpisani mieszkańcy sołectwa S. wyrazili swój sprzeciw wobec realizacji inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. Z tego wynika, że dezaprobatę dla przedmiotowej inwestycji wyraziła R. D. działając jako reprezentant lokalnej społeczności sołectwa, którą ustawowo reprezentuje piastując funkcję sołtysa. W tej sytuacji sąd nie miał wątpliwości, że R. D. wniosła odwołanie od pozwolenia na budowę jako sołtys działając w imieniu sołectwa S. Nie powoływała się na swój indywidulany, własny interes prawny, dlatego organ odwoławczy nie był zobowiązany do jego weryfikacji w administracyjnym toku instancji, wbrew twierdzeniom skargi. Na każdym etapie postępowania organ zobowiązany jest badać czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania, w tym wypadku odwołujący się od decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym nie brał udziału, jest do tego legitymowany, a zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź, jak w tym przypadku art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podmiot zgłaszający zamiar występowania w charakterze strony postępowania powinien wykazać, że został naruszony jego bezpośredni interes prawny, tj., że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym prawem, co narusza jednocześnie jego własny interes (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2004 r. sygn. akt IV SA 4/02, Lex nr 164450). W konsekwencji, w niniejszej sprawie ci członkowie wspólnoty samorządowej obejmującej sołectwo S., włącznie z R. D., którzy wykazaliby, że planowana inwestycja może oddziaływać na sferę wykonywania przysługującego im prawa własności (lub innego prawa rzeczowego) mieliby samodzielny status strony postępowania. Natomiast ewentualne jednostkowe uprawnienia członków sołectwa nie dają statusu strony postępowania sołectwu reprezentowanemu przez sołtysa. Samo zaś sołectwo takim interesem legitymować się nie mogło, jako że jednostki pomocnicze gminy nie mogą być podmiotem praw prywatnych. Stąd sołectwo jako jednostka pomocnicza nie mogło posiadać własnego interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę, co uzasadniało umarzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego jego odwołaniem. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g. Z przepisów art. 1 i 2 u.s.g. wynika, że gmina jako wspólnota samorządowa mieszkańców określonego terytorium wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność posiadając przy tym osobowość prawną. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Sołectwo S. jest jednostką pomocniczą gminy D., działającą na podstawie uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą Nr [..] z dnia 26 czerwca 2014 r., statutu. Organem wykonawczym sołectwa jest sołtys, którego działalność wspomaga rada sołecka (art. 36 ust. 1 u.s.g.). Zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych. W wyroku z dnia 16 maja 2014 r., II SA/Gl 1835/13, LEX nr 1522536, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Samodzielnie - we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie mogą zatem skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2003 r., IV SA 2841/01, LEX nr 100090, podzielił to stanowisko, podkreślając, że jednostki niższego rzędu takiego prawa również nie posiadają (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2004 r., III SA/Kr 61/2004, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W podobnym tonie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny uznając, że jednostka pomocnicza gminy nie ma osobowości prawnej (wyrok TK z 7 grudnia 2005 r., Kp 3/2005, LexisNexis nr 393704, OTK ZU 2005, nr 11A, poz. 131). Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisów przyznających jednostce pomocniczej zdolność sądową, dlatego należy w pełni podzielić stanowisko tych przedstawicieli doktryny, którzy uznają, że jednostki pomocnicze gminy nie mają zdolności procesowej, nie mogą więc być stronami czy uczestnikami w postępowaniu cywilnym, a jedynym ich procesowym uprawnieniem może być dokonywanie czynności procesowych za gminę, która jako osoba prawna ma zdolność sądową. Same jednostki pomocnicze takiej zdolności nie posiadają. Takie organy jednostki pomocniczej jak sołtys, czy przewodniczący zarządu osiedla, dzielnicy, mogą dokonywać czynności procesowych wyłącznie w ramach pełnomocnictw udzielonych przez organ wykonawczy gminy (por. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013). Z powyższym stanowiskiem należy się w pełni zgodzić. Z woli ustawodawcy jednostki pomocnicze, w tym sołectwa, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy, zarządzają i korzystają z mienia komunalnego oraz rozporządzają dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Wykonują władztwo zależne od gminy, a nie samodzielne. Zwrócić przy tym należy uwagę, że jednostka pomocnicza nie ma odrębnej od gminy podmiotowości cywilnoprawnej. Nie może być podmiotem prawa cywilnego, a jej występowanie w obrocie cywilnoprawnym będzie mieć miejsce tylko w ramach gminy jako osoby prawnej. Oznacza to, że sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy nie może legitymować się prawem rzeczowym do nieruchomości objętych obszarem oddziaływania inwestycji i skutecznie wywodzić z tego rodzaju praw interesu prawego uzasadniającego udział sołectwa w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W sytuacji, gdy z mocy art. 127 k.p.a. odwołanie służy tylko stronie, rozpatrzenie odwołania wniesionego przez podmiot niebędący stroną danego postępowania dotknięte byłoby nieważnością (art. 156 § 2 k.p.a.). W tym aspekcie należy stwierdzić, iż dokonana przez Wojewodę analiza i wynikająca z niej konkluzja, co do braku interesu prawnego sołectwa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budową elektrowni wiatrowej są trafne. Nie budzi również zastrzeżeń sądu stanowisko organu odwoławczego odnośnie interesu prawnego R. D., która nie wskazała w odwołaniu na konkretne oddziaływanie przedsięwzięcia na jej sferę prawną. Legitymację procesową oparła na interesie zbiorowym społeczności sołectwa S., które reprezentuje, co nie mogło zostać uwzględnione. W świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znalazł podstaw prawnych do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), oddalił skargę jako bezzasadną. W tych okolicznościach nie istniała potrzeba i obowiązek ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi odnośnie szczegółowych warunków realizacji przedmiotowej inwestycji.