II SA/Gd 487/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2005 r. , nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2005 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 3 stycznia 2005r. nr [...], na podstawie art. 67 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), § 6 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043) oraz art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Gminie rozbiórkę sześciu nieużytkowanych, zniszczonych budynków po byłej A, położonych w P. na działce [...] oraz uporządkowanie terenu. Termin zakończenia rozbiórki wyznaczono do dnia 29 kwietnia 2005r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu 29 kwietnia 2004r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego w/w budynku. Aktem notarialnym z dnia 12 listopada 2004r., nr [...] A. Ł. zrzekła się prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę [...] i własności budynków na rzecz Gminy. Ze względu na to, że nieużytkowane obiekty nie nadają się do remontu, odbudowy lub wykończenia zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, należało wydać decyzję nakazującą właścicielowi rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina domagając się jej uchylenia ze względu na obrazę przepisów art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez nieustalenie dokładnie stanu faktycznego, a w szczególności niewyjaśnienie, czy w chwili wydania decyzji stroną postępowania administracyjnego była Gmina oraz niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, podczas gdy rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w sprawie sygn. akt I C 1718/04 ma znaczenie prejudycjalne, co obliguje organ do zawieszenia postępowania z urzędu. Odwołujący się wskazał, że organ I instancji wydał decyzję po uzyskaniu informacji o zrzeczeniu się przez A. Ł. na rzecz Gminy własności przedmiotowych budynków wraz z prawem użytkowania wieczystego, podczas gdy równocześnie toczyło się postępowanie cywilne w przedmiocie stwierdzenia nieważności złożonego przez A. Ł. oświadczenia woli. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2005r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane Wojewódzki Inspektor Nadzoru Wojewódzkiego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił ją w części dotyczącej terminu rozpoczęcia i zakończenia rozbiórki i ustalił nowe terminy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z procedurą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043). W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawnie uzasadniona, jednakże z uwagi na skrócenie terminu określonego w decyzji w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w tym zakresie i ustalił nowy termin wykonania nałożonego obowiązku. Organ odwoławczy podniósł, że decyzje administracyjne wydaje się w oparciu o stan prawny istniejący na dzień wydania decyzji. Brak jest zatem podstaw prawnych wynikających z art. 97 § 1 pkt 4 kpa do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sądu w sprawie stwierdzenia nieważności zrzeczenia się przez A. Ł. z prawa własności przedmiotowych budynków. Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wywiodła Gmina wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, w szczególności obrazę art. 7, art. 77 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niewyjaśnienie przy ustalaniu stanu faktycznego czy w chwili wydania decyzji istniała przesłanka do przypisania skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, dokonanie w toku postępowania administracyjnego przekształcenia podmiotowego – uznanie skarżącej za stronę bez wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, nie zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w przypadku gdy wynik toczącego się postępowania przed sądem powszechnym miał wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym oraz rażącą przewlekłość postępowania organu I instancji, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne po upływie 3 miesięcy od zawiadomienia złożonego przez skarżącą. W okresie kolejnych 4 miesięcy organ I instancji nie wykonał żadnych czynności dowodowych ograniczając się do kierowania wezwań w przedmiocie osobistego stawiennictwa strony postępowania. Po uzyskaniu informacji od skarżącej, że strona postępowania zrzekła się na jej rzecz własności budynków wraz z prawem użytkowania wieczystego gruntów organ I instancji arbitralnie, bez zastosowania prawem przepisanej formy uznał za stronę postępowania skarżącą, co zostało oparte na niekonstytucyjnym przepisie art. 179 kc (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005r. sygn. akt K 9/04). Skarżąca podniosła jednocześnie, że w toku postępowania przed organem I instancji składała wyjaśnienia w przedmiocie toczącego się postępowania cywilnego o stwierdzenie nieważności czynności prawnej zrzeczenia się na jej rzecz własności przedmiotowych budynków wraz z prawem użytkowania wieczystego. Wskazane wyżej okoliczności prowadzą w ocenie skarżącej do wniosku, że organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia prawa i w sposób nieuzasadniony zastosowany wobec skarżącej przepis art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem wskazanym w skardze orzekł, że przepis art. 179 kc traci moc z dniem 15 lipca 2006r., zatem zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji z dnia 12 kwietnia 2005r. wydane w oparciu o stan prawny istniejący na dzień wydania decyzji jest prawnie uzasadnione. Wskazał również, że skarżąca gmina mogła zostać uznana za stronę z racji negatywnego oddziaływania przedmiotowych budynków w obszarze gminy. W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, że stan prawny nieruchomości zmienił się i budynki należą do skarżącej, w związku z czym miała ona interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Uznanie jej za stronę było zatem zasadne i nie wymagało odrębnego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w tym zakresie. Gmina w piśmie z dnia 7 lipca 2006r., wnosząc o skierowanie sprawy na rozprawę, wskazała, że Sąd Okręgowy prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lutego 2006r., sygn. akt I C 1718/04 oddalił powództwo Gminy stwierdzając, że nie ma ona interesu prawnego w żądaniu ustalenia nieważności zrzeczenia się na jej rzecz użytkowania wieczystego nieruchomości. Skarżąca podała, że Sąd Okręgowy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie cywilnej nie doszło do skutecznego zrzeczenia się tego prawa na rzecz Gminy Właścicielem przedmiotowej nieruchomości był i jest Skarb Państwa. Skarżąca wskazała, że również w postępowaniu administracyjnym oprócz osoby zrzekającej się w charakterze strony powinien był występować Skarb Państwa, a decyzja administracyjna powinna być skierowana do Starostwa Powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z dyspozycją art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w datach zrzeczenia się przez A. Ł. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na rzecz Gminy ( 12 sierpnia 2004r. ) oraz wydania decyzji organów I instancji ( 3 stycznia 2005r. ) i II instancji ( 12 kwiecień 2005r. ) właściciel mógł wyzbyć się własności nieruchomości przez zrzeczenie się jej w formie aktu notarialnego. Zaś wg § 2 tego przepisu nieruchomość, której właściciel się zrzekł, stawała się własnością gminy, na obszarze której nieruchomość była położona, chyba że odrębne przepisy stanowiły inaczej. Gmina ponosiła odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia, ograniczoną do wartości nabytej nieruchomości według stanu w chwili nabycia, a według cen rynkowych w chwili zaspokojenia wierzyciela. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04 ( OTK-A 2005/5/51) orzekł, że art. 179 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 15 lipca 2006 r. W tej sytuacji, gdy przedmiotowe decyzje oparte zostały na przepisie art. 179 kc stwierdzić należało, iż zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W konsekwencji tego zaś stwierdzenia skarga jest zasadna, gdyż według art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( por. Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005 ). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny uwzględnić zaistniały nowy stan prawny i stosownie do obowiązujących przepisów rozstrzygnąć przedmiotową sprawę. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji oraz na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł, że decyzje te nie mogą być wykonane.