II SA/Gd 487/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2005 r., nr [...] – obie w części dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w odniesieniu do działki nr [...]. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2005 r. Wójt Gminy ustalił A. i P. małż. S. jednorazową opłatę w wysokości 5.766,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. 6 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) oraz § 3 pkt 2 uchwały Nr XIX/57/04 Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R., gmina P. ( Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z dnia 23 czerwca 2004 r., Nr 76, poz. 1434 ). W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z w/w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] i [...] położone w R. przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co spowodowało wzrost ich wartości. W dniach 29 czerwca 2004 r. i 6 grudnia 2004 r. wymienione działki zostały sprzedane. W związku z powyższym zaistniały podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości przewidzianej w w/w uchwale tj. 20 % kwoty wzrostu wartości nieruchomości. Kwotę wzrostu wartości w wysokości 28.832 zł ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 5 maja 2005 r. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i P. małż. S. zarzucili błędne ustalenie przez organ, iż wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości ich nieruchomości. Przedmiotowe działki były bowiem przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jeszcze przed uchwaleniem planu. W związku z tym nie znajduje zastosowania przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. Do odwołania skarżący przedstawili kserokopie pism z dnia 6 czerwca 2000 r., 22 lutego 2002 r. i 5 listopada 2002 r. zawierających informację o przeznaczeniu nieruchomości tj. działki nr [...] położonej w R. i wskazujących, iż zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonym uchwałą Nr XVIII/14/93 Rady Gminy z dnia 9 czerwca 1993 r. ( Dz. Urz. Województwa Gdańskiego Nr 19, poz. 110 ) działka skarżących położona była na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Do odwołania załączono również kserokopie postanowienia Wójta Gminy z dnia 20 marca 2003 r. opiniujące wstępny projekt podziału działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 grudnia 2005 r. ( nr [...] ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo wyjaśniło przesłanki i zasady dotyczące ustalania jednorazowej opłaty wynikające z przepisów art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy uznał, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy prawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji kwoty wzrostu wartości nieruchomości, albowiem operat ten nie zawiera analizy transakcji gruntów rolnych. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu jako gruntu rolnego na kwotę 4 złote za metr kwadratowy. Z tego względu, w ocenie organu, operat szacunkowy nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Niezależnie od powyższej okoliczności Kolegium podzielając zarzuty odwołania stwierdziło, iż w niniejszej sprawie w ogóle nie można uznać, aby wskutek uchwalenia tzw. nowego planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2004 r. nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Działka nr [...] z której następnie wydzielono działki [...] i [...] znajdowała się - zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy ( zatwierdzonym uchwałą Nr XVIII/14/93 Rady Gminy z dnia 9 czerwca 1993 r. ) – na terenie zabudowy mieszkaniowej. Fakt, iż plan ten wygasł, w ocenie organu, nie spowodował jednak przywrócenia przeznaczenia tego gruntu na cele rolne. Wskazując na przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 12, poz. 1266 ze zm. ) organ wywiódł, iż w odniesieniu do działki [...] w okresie w jakim brak było obowiązującego planu nie była wymagana tzw. "zgoda rolna" tj. zgoda właściwego organu administracji na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Zatem, skoro przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową to była objęta zgodą, o której mowa wyżej i tym samym nie nastąpił wzrost wartości gruntu na skutek uchwalenia "nowego" planu. Powyższą decyzję w części dotyczącej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w odniesieniu do działki nr [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Prokuratury Okręgowej wnosząc o jej uchylenie w zakresie objętym skargą. Skarżący zarzucił niewyjaśnienie przez organ rozpoznający sprawę kwestii przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. i błędne przyjęcie, iż działka nr [...] do czasu jego uchwalenia przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową. Wskazując na przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym zgodnie z którym granice i przeznaczenie poszczególnych nieruchomości określał plan szczegółowy oraz na treść wskazanego przez organ ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. określającego funkcję nieruchomości zapisem "MN – adaptacja istniejącego mieszkalnictwa", skarżący stwierdził, iż grunt do chwili uchwalenia planu z 2004 r. miał charakter gruntu rolnego, co dodatkowo potwierdza również informacja z rejestru gruntów. Zatem, w ocenie Prokuratora, do zmiany przeznaczenia nieruchomości doszło dopiero w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2004 r., a zatem organ pierwszej instancji zasadnie założył możliwość nałożenia tzw. renty planistycznej w odniesieniu do działki nr [...], która to działka została zbyta po wejściu w życie wskazanego planu miejscowego tj. po dniu 8 lipca 2004 r. Okoliczności sprawy wskazują więc na konieczność zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do działki [...]. Naruszenie przez organ przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa w prowadzonym postępowaniu przez niewłaściwe wyjaśnienie przeznaczenia nieruchomości przed 2004 rokiem doprowadziło do bezzasadnego zastosowania art. 105 § 1 kpa i umorzenia postępowania w zakresie możliwości nałożenia jednorazowej opłaty związanej ze zbyciem działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ( jedn. tekst z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm. ) obowiązującej w dacie uchwalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Nr XVIII/14/93 Rady Gminy z dnia 9 czerwca 1993 ( Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 19, poz. 110 ze zm. ), plany miejscowe sporządzane były jako plany ogólne i szczegółowe. Miejscowy plan ogólny określał przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy ( miasta i gminy ) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, a w szczególności ustalał warunki i sposoby: zagospodarowania i wykorzystania gruntów, ochrony zdrowia, ochrony środowiska... Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1 cyt. ustawy, miejscowy plan szczegółowy określał przeznaczenie gruntu, wyznaczał linie rozgraniczające te grunty, ustalał zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Miejscowe plany szczegółowe sporządzano dla obszarów określonych w miejscowym planie ogólnym. Zdaniem organu, oznacza to, iż co do zasady określenie przeznaczenia gruntów następowało w szczegółowym planie miejscowym, choć nie można wykluczyć, aby zmiana przeznaczenia gruntów nastąpiła już w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podzieliło pogląd skarżącego, iż cytowany w skardze zapis planu ogólnego z 1993 r. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości "adaptacja istniejącego mieszkalnictwa" nie mógł oznaczać zmiany przeznaczenia gruntu z rolnego na cele mieszkalne. W związku z tym, istotnie jak wskazano w skardze, należy uznać w sprawie, iż do czasu uchwalenia planu z 2004 roku przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie rolne. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż po wniesieniu skargi działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniło ją wydając w dniu 18 lipca 2006 r. decyzję nr [...] uchylającą swoją zaskarżoną decyzję z dnia 15 grudnia 2005 r. w części dotyczącej uchylenia decyzji Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2005 r. i umarzającej postępowanie – w odniesieniu do działki nr [...]. Następnie jednak Kolegium decyzją z dnia 8 sierpnia 2006 r. nr [...] z urzędu stwierdziło nieważność wydanej przez siebie decyzji z uwagi na jej wadliwość. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium wyjaśniło, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż do zmiany przeznaczenia nieruchomości doszło wskutek uchwalenia planu z 2004 roku. Zbycie przedmiotowej działki nr [...] po uchwaleniu planu uprawniało organ pierwszej instancji do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak operat szacunkowy na podstawie którego organ ten ustalił wysokość opłaty jest nieprawidłowy. W konsekwencji brak wiarygodnego dowodu potwierdzającego wartość nieruchomości – działki nr [...] – nie pozwolił organowi odwoławczemu na wymierzenie opłaty o której mowa we wskazanym przepisie. Z tego też względu Kolegium uwzględniając skargę prokuratora nie mogło rozstrzygnąć sprawy w powyższym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie jednorazowej opłaty uwarunkowane jest więc zbyciem nieruchomości oraz wzrostem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Zgodnie z art. 37 ust. 1 w/w ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z mocy art. 37 ust. 11 zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości ustalają przepisy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z przepisów art. 149 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t. j. Dz. U. z 2002 r., Nr 46, poz. 543 ze zm. ) o tym czy w danym przypadku doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu przesądza treść operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami wskazanej ustawy i zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ). W postępowaniu administracyjnym o ustalenie opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym operat szacunkowy stanowi dowód wartości nieruchomości, a tym samym dowód wzrostu tej wartości wskutek uchwalenia lub zmiany planu. Rozstrzyganie przez organ przesłanki wzrostu wartości nieruchomości bez prawidłowo sporządzonego operatu jest przedwczesne i nieuprawnione, albowiem z samego faktu przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu nie wynika jeszcze jednoznacznie wzrost tej wartości. Wzrost ten wynika z operatu sporządzonego zgodnie z przepisami. Dopiero prawidłowo sporządzony operat szacunkowy przesądza tę okoliczność i daje organowi podstawę do przyjęcia zaistnienia przesłanki z art. 36 ust. 4. W świetle powyższego należy wskazać, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo czy wskutek uchwalenia w dniu 28 kwietnia 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ogóle nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Operat szacunkowy, jak słusznie wskazało Kolegium, z racji jego nieprawidłowości tj. braku rzetelnej wyceny nieruchomości w odniesieniu do gruntu według stanu sprzed uchwalenia planu nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, a zatem nie mógł ostatecznie przesądzić o wzroście wartości nieruchomości. W tej sytuacji organ odwoławczy winien na podstawie art. 138 § 2 uchylić decyzję Wójta Gminy i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na tej podstawie, iż nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu nie było prawidłowe. Z powyższych więc względów skarga zasługiwała na uwzględnienie i skutkowała uchyleniem wydanych w sprawie decyzji w odniesieniu do działki nr [...] zbytej już po wejściu w życie nowego planu tj. po dniu 8 lipca 2004 r. W ocenie Sądu słuszne są wywody skargi i twierdzenia Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące w szczególności wykładni miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy z dnia 9 czerwca 1993 r. obowiązującego do końca 2003 r. oraz rolniczego przeznaczenia działki nr [...] do czasu uchwalenia planu z 2004 r. Okoliczność ta, jak słusznie wskazano w skardze, uprawniała organ pierwszej instancji do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty w odniesieniu do działki [...]. Należy jednakże zaznaczyć, iż ta okoliczność sama w sobie nie przesądza jeszcze o wzroście wartości nieruchomości wskutek uchwalenia obowiązującego planu. Oparcie spełnienia przesłanki "wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu" jedynie na ustaleniu przeznaczenia nieruchomości w planie ogólnym z 1993 r. i planie obowiązującym jest nieuprawnione, skoro brak jest w sprawie dowodu ( operatu szacunkowego ) pozwalającego na jednoznaczne ustalenie tej okoliczności. Należy wskazać, iż stosownie do § 50 w/w rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty wskazanej w art. 36 ust. 4 ustawy określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie przy czym przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości; w przypadku natomiast gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Z powyższego wynika więc, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy na potrzeby ustalenia tzw. renty planistycznej obowiązany jest ustalić dwie wartości tj. wartość nieruchomości według stanu jaki obowiązywał przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. Porównanie ustalonych przez rzeczoznawcę wartości przesądza albo o wzroście tej wartości albo o braku tego wzrostu i dopiero wówczas można jednoznacznie stwierdzić czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, a tym samym czy istnieją podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił wydane w sprawie decyzje w części dotyczącej ustalenia opłaty w odniesieniu do działki nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ponownie ustali czy w odniesieniu do działki nr [...] zaistniały przesłanki z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym okoliczność czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu organ ustali na podstawie nowego operatu szacunkowego sporządzonego dla celu ustalenia jednorazowej opłaty. W przypadku wydania decyzji wymierzającej opłatę organ stosownie do przepisów art. 107 § 3 kpa i 80 kpa oceni prawidłowość operatu pod kątem jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazanego rozporządzenia. Mając zaś na uwadze treść przepisów art. 10 kpa i 81 kpa organ zapewni stronom możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych w toku postępowania dowodów w tym sporządzonego operatu szacunkowego.