II SA/Gd 49/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 listopada 2024 r. nr WOP.7721.177.2024.EL w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. M. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wykonania określonych budowlanych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 16 lipca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") nałożył na M. K. (dalej jako: "skarżący", "inwestor") obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. R. [...] w G. Obowiązek polegał na zamurowaniu materiałem niepalnym o klasie odporności ogniowej REI 60 bądź materiałem przepuszczającym światło takim jak pustaki szklane czy cegła lub inne przeszklenie jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E30 - ośmiu otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej tego budynku, skierowanych w stronę granicy z działką budowlaną oznaczoną geodezyjnie nr [...], obr. [...] - w terminie do dnia 31 grudnia 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 12 listopada 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że z ustaleń dokonanych przez PINB wynika, iż w elewacji południowej nieruchomości położonej przy ul. R. [...] w G. znajduje się osiem okien. Ściana stanowiąca elewację południową oddalona jest obecnie o około 70 cm od sąsiedniej działki budowlanej nr [...]. W otworach okiennych zamontowana jest stolarka PCV. Okna rozmieszczono parami - po dwa na każdym poziomie: 2 w piwnicy, 2 w kuchni, 2 w pokoju na piętrze i 2 na poddaszu. Z oświadczenia inwestora wynika, że - z tego co pamięta - okna zostały wykonane w latach 1998-1999. W toku postępowania ustalono ponadto, że decyzją z dnia 31 października 1987 r. uchylono, za zgodą stron, decyzję z dnia 21 lipca 1983 r. w części dotyczącej zmian objętych projektem zamiennym i zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny inwestycji. Natomiast decyzją z dnia 10 października 1990 r. uchylono decyzję z dnia 21 lipca 1983 r. i zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny inwestycji. Jak wynika z punktu 4 opisu technicznego do projektu zamiennego: w projekcie zamiennym planu realizacyjnego zrezygnowano z przejścia pieszego o szerokości 6,5 m w liniach rozgraniczających i włączono ten teren do działek sąsiednich tj. pas szerokości 3,25 m do działki nr [...] i pas szerokości 3,25 m do działki nr [...], zaprojektowane rozwiązanie umożliwi realizację garaży przybudowanych do domów nr [...] i [...] - jako rozwiązanie korzystniejsze funkcjonalnie od przewidzianego pierwotnie garażu w piwnicy. W dniu 21 sierpnia 1992 r. inwestor zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Gdańsku o wydanie pozwolenia na budowę garażu według aneksu do planu realizacyjnego na posesji przy ul. R. [...] w G. Decyzją z dnia 30 listopada 1992 r. udzielono M. K. pozwolenia na realizację garażu objętego zatwierdzonym w dniu 10 października 1990 r. planem realizacyjnym - zgodnie z zatwierdzonym projektem będącym załącznikiem i integralną częścią wydanej decyzji, garaż w ścianie szczytowej nie posiadał okna. Decyzją z dnia 19 kwietnia 1993 r. udzielono inwestorowi pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego przy ul. R. [...] w G. W dniu 6 grudnia 1994 r. inwestor dokonał zgłoszenia użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. R. [...] w G., zaś obiekt został przyjęty do użytkowania dnia 30 grudnia 1994 r. (na zgłoszeniu znajduje się adnotacja o wybudowaniu obiektu zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę). W dniu 28 czerwca 2022 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy rozbudowanej części domu jednorodzinnego przy ul. R. [...] w G. - na podstawie decyzji z dnia 19 kwietnia1993 r., którą to rozbudowaną część przyjęto do użytkowania w dniu 17 lipca 2022 r. Z dziennika budowy nr [...] z dnia 15 marca 1995 r. wydanego dla pozwolenia na budowę z dnia 19 kwietnia 1993 r. wynika natomiast, że rozbudowa domu wykonana została zgodnie z projektem i pozwoleniem oraz bez zmian do tego projektu (oświadczenie kierownika budowy w dzienniku budowy z dnia 15 czerwca 2002 r.). Zatwierdzony projekt budowlany, będący integralną częścią decyzji 19 kwietnia 1993 r. w ogóle nie przewidywał wykonania otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy ul. R. [...] w G. skierowanych w stronę granicy z działką budowlaną oznaczoną geodezyjnie jako nr [...], obr. [...]. W dalszej kolejności, przywołując m. in. treść przepisów art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 7a, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych PWINB wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż podając datę wykonania spornych otworów strony niniejszego postępowania zgodnie oświadczyły, że rozbudowa części obiektu budowlanego powstała w latach 1994 – 1999. Strony są co do tego zgodne, że otwory okienne powstały w trakcie realizacji robót budowlanych objętych decyzją z dnia 19 kwietnia 1993 r., co z kolei stoi w sprzeczności z oświadczeniem kierownika budowy, gdyż jak wskazano zatwierdzony projekt budowlany, będący integralną częścią w/w decyzji w ogóle nie przewidywał wykonania otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy ul. R. [...] w G. skierowanych w stronę granicy z działką budowlaną oznaczoną geodezyjnie nr [...], obr. [...]. PWINB zwrócił jednocześnie uwagę, że inwestor nie przedstawił dokumentów mogących udowodnić fakt zatwierdzenia innej dokumentacji technicznej zezwalającej na wykonanie spornych okien. Skoro zatem nie ma dowodów, że w dacie rozbudowy budynku zatwierdzono projekt budowlany tego budynku z oknami w ścianie przy granicy, to należało go realizować w sposób zgodny z tym projektem i warunkami technicznymi, a te nie przewidywały możliwości realizacji otworów okiennych w ścianie na granicy z działką sąsiednią. Organ wyjaśnił jednocześnie, że brak sprzeciwu do zawiadomienia z 2002 r. o zakończeniu budowy nie uniemożliwia podjęcia działań w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności PWINB podniósł, że dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego nie znalazł podstaw do kwestionowania tych dowodów. Zdaniem organu odwoławczego bezsporne jest, że we wskazanym wyżej czasie doszło do wykonania ośmiu otworów okiennych znajdujących się w ścianie zewnętrznej budynku położonego przy ul. R. [...] w G., na terenie działki nr [...] skierowanych w stronę granicy z działką budowlaną oznaczoną jako nr [...] obr. [...], istniejących w tej ścianie do chwili obecnej. W związku z powyższym uznać należy, że decyzja organu I instancji, wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji do robót już zakończonych w sytuacji, gdy przepis te znajduje zastosowanie jedynie do robót nieukończonych. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji PINB z dnia 16 sierpnia 2024 r. w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania decyzja ta winna zostać uchylona w całości. Zarzucił także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania przez organy obu instancji dowodu w postaci decyzji o odbiorze budynku wydanej w dniu 18 lipca 2002 r., która jest ostateczna i nie może zostać wzruszona. Wskazał również na naruszenie art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego, jak również wcześniejszego postępowania przez organ I Instancji, w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów administracyjnych oraz zasadę przekonywania. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB") z dnia 12 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 16 lipca 2024 r. nakładającą na M. K. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. R. [...] w G. poprzez zamurowanie materiałem murowanym niepalnym o klasie odporności ogniowej REI 60 bądź materiałem przepuszczającym światło takim jak pustaki szklane czy cegła lub inne przeszklenie jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E30 - ośmiu otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej tego budynku, skierowanych w stronę granicy z działką budowlaną oznaczoną geodezyjnie nr [...], obr. [...] - w terminie do dnia 31 grudnia 2024 r. Dokonując kontroli prawidłowości wydanych w sprawie decyzji Sąd doszedł do wniosku, że nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Poddana sądowej kontroli decyzja została wydana na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725; dalej jako: "Prawo budowlane", "ustawa"). Istota decyzji wydawanych na wskazanej podstawie prawnej polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego (zob. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2981/12, czy z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2140/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tryb tzw. postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego ma zastosowanie także do robot budowlanych już wykonanych, co jasno wynika z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Nie ma co do tego wątpliwości ani w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 16 kwietnia 2025 r. iV SA/Po 811/24 i powołane tam orzecznictwo) jak i doktrynie (zob. np. D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, Lex, t. 12 do art. 51). Wskazuje się przy tym, że w przypadku zakończonych robót, decyzja wydawana na podstawie art. 51 ustawy nie jest poprzedzana postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych. Z tego też powodu wydanie takiej decyzji nie jest ograniczone żadnym terminem (Ibidem). Z tego też względu zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do robót już zakończonych nie mógł zostać uwzględniony. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezsporne jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego, co uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy administracji trafnie przyjęły, że przedmiotem postępowania była kwestia nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Bezspornym pozostaje, że decyzją z dnia 19 kwietnia 1993 r. udzielono M.K. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego przy ul. R. [...] w G. Z nadesłanych przez organ administracji akt sprawy wynika też, że po dokonanym w dniu 6 grudnia 1994 r. zgłoszeniu użytkowania tego budynku obiekt został przyjęty do użytkowania dnia 30 grudnia 1994 r. Co istotne w sprawie na zgłoszeniu znajduje się adnotacja o wybudowaniu obiektu zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. W dniu 28 czerwca 2022 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy rozbudowanej części domu jednorodzinnego przy ul. R. [...] w G. - na podstawie decyzji z dnia 19 kwietnia1993 r., którą to rozbudowaną część przyjęto do użytkowania w dniu 17 lipca 2022 r. Jak ustaliły organy administracji z dziennika budowy nr [...] z dnia 15 marca 1995 r. wydanego dla pozwolenia na budowę z dnia 19 kwietnia 1993 r. wynika, że rozbudowa domu wykonana została zgodnie z projektem i pozwoleniem oraz bez zmian do tego projektu (oświadczenie kierownika budowy w dzienniku budowy z dnia 15 czerwca 2002 r.). W aktach sprawy znajduje się także zatwierdzony projekt budowlany, będący integralną częścią decyzji 19 kwietnia 1993 r., z którego wynika, że w ogóle nie przewidziano wykonania otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy ul. R. [...] w G. skierowanych w stronę granicy z działką budowlaną oznaczoną geodezyjnie nr [...], obr. [...]. PWINB zwrócił uwagę, że twierdzenia stron postępowania administracyjnego odnośnie tego, iż otwory okienne powstały w trakcie realizacji robót budowlanych objętych decyzją z 19 kwietnia 1993 r. (w latach 1994 – 1999) pozostają w sprzeczności z oświadczeniem kierownika budowy. Zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał ich wykonania w ścianie szczytowej budynku przy ul. R. [...] skierowanych w stronę granicy z działką budowlaną nr [...], obr. [...]. Jak wynika z treści oświadczenie kierownika budowy w dzienniku budowy z dnia 15 czerwca 2002 r. rozbudowa obiektu została wykonana zgodnie z projektem i pozwoleniem oraz bez zmian do tego projektu. W tym stanie faktycznym słusznie organy administracji uznały, że skoro w toku postępowania inwestor nie przedstawił dokumentów stanowiących podstawę do uznania, iż zatwierdzono inną dokumentację techniczną zezwalającą na wykonanie spornych okien to rozbudowę należało realizować zgodnie z pozwoleniem (i projektem budowlanym) oraz przepisami technicznymi. Te nie przewidywały natomiast możliwości realizacji otworów okiennych w ścianie na granicy z działką sąsiednią. Zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r., poz. 140; obowiązującego w momencie realizacji robót budowlanych) jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m. Skoro zatem ani przepisy regulujące warunki techniczne budynków ani projekt budowlany nie przewidywały możliwości umiejscowienia otworów okiennych w ścianie na granicy z działka sąsiednią zaktualizowała się kompetencja przewidziana w art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy administracji dokonały trafnej oceny stanu faktycznego i zastosowały właściwe przepisy. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedynie na marginesie należy stwierdzić, że brak sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy z 2002 r. nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że o ile decyzja ta stwierdza, iż budynek został wybudowany zgodnie z projektem to – wbrew twierdzeniom skargi – nie istniały w nim "okna takie same, jak te istniejące w momencie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego". Analiza akt postępowania administracyjnego potwierdza bowiem bezspornie, że w projekcie tym nie przewidziano otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy ul. R. [...] skierowanych w stronę granicy z działką budowlaną oznaczono nr [...], obręb [...]. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.