II SA/Gd 491/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody z dnia 23 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2015r. Starosta, na wniosek A. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę antenowej konstrukcji wsporczej typu Strubtower wraz z instalacją radiokomunikacyjną stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym budynku remizy na działce nr [...], obręb C., gmina W. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013r. poz.267 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja, której dotyczy decyzja była przedmiotem pozwolenia na budowę określonego w decyzji Starosty z dnia 24 września 2014r., od której jako strona postępowania odwołanie złożył M. T. Decyzją z dnia 16 grudnia 2014r. Wojewoda uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po ponownym wszczęciu postępowania w dnu 20 kutego 2015r., inwestor w dniu 9 marca 2015r. dokonał korekty założeń projektowych inwestycji polegających na zmianie mocy nadawczej części anten, powodujących zmianę zakresu oddziaływania inwestycji. W związku z powyższym organ ponownie ustalił krąg stron postępowania i na podstawie nowych ustaleń poinformował część osób będących dotąd stronami postępowania o utracie przymiotu strony z uwagi na zmniejszenie zakresu oddziaływania inwestycji. Ponownie rozpatrując sprawę organ ustalił, że działka objęta inwestycją jest położona na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chłapowo-Centrum"(uchwała Rady Miejskiej we Władysławowie nr XX/161/96 z dnia 24 kwietnia 1996r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 2, poz. 4 z 1997r.). Działka znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem U.1(teren przeznczony pod zabudowę usługową, a planowana inwestycja nie narusza wytycznych dla tego obszaru. Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r., nr 213, poz. 1397e zm.) dla inwestycji dokonano opracowania pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz "Analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych 0,1W/m²", z których wynikam.in., że 1/lokalizacja stacji bazowej i zasięg jej oddziaływania nie leżą bezpośrednio na obszarze Natura 2000 i nie będą oddziaływać na jakiekolwiek obszary chronione Natura 2000 i na obiekty ochrony, 2/ pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania, zatem projektowana inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w ww. rozporządzeniu, 3/ stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko, 4/ przedsięwzięcie nie podlega obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, 5/ inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ ustalił również, że autor projektu konstrukcyjnego przedstawił orzeczenie techniczne, z którego wynika, że inwestycja pozwala na bezpieczne użytkowanie budynku remizy i nie stwarza zagrożenia dla życia osób. Organ stwierdził, że inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a złożony wniosek spełnia warunki art. 33 ust 2 Prawa budowlanego, co uzasadniało wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie złożył M. T., który nie został uznany przez organ I instancji za stronę postępowania i zarzucił organowi I instancji: - naruszenie art. 28 ust. 2ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie stron postępowania administracyjnego i nie zastosowanie się do zaleceń Wojewody polegające na nieustaleniu spadkobierców po zmarłych w osobach: T. R., J. R. i R. R. będących współwłaścicielami działek nr [...] i [...], - błędną wykładnię prawa materialnego poprzez uznanie przez organ, że przedsięwzięcie nie podlegało obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji nie ustalił ponownie kręgu stron postepowania, gdyż nie otrzymał on żadnego zawiadomienia o utracie przymiotu strony. Skarżący podniósł, że takiego przymiotu strony nie utracił, gdyż jest właścicielem działki nr [...], którą swoim zasięgiem promieniotwórczym obejmują fale. Inwestor dotychczas nie określił rodzaju fal promieniotwórczych; czy są to fale kuliste czy promieniste, a ponadto, jak podniósł skarżący w kierunku oddziaływania fal niejonizujących trwają badania, które pozwolą ustalić rzeczywisty wpływ na zdrowie człowieka. Skarżący podniósł, że odległość jego domu od budynku remizy wynosi 47m, z wcześniejszej dokumentacji przedłożonej przez inwestora wynika, że zasięg fal promieniotwórczych obejmuje wszystkie wymienione strony postępowania ustalone w decyzji uchylającej pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, że został naruszony art. 28 kpa, w szczególności z uwagi na bliskość planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy skarżącego i prowadzoną przez niego działalność turystyczną, która z uwagi na budowę stacji bazowej doprowadzi do utraty klientów. Skarżący podniósł, że wbrew art. 10§ 1 kpa nie był zawiadamiany o sprawie i nie zapewniono mu czynnego udziału przy jej rozpoznawaniu. Nadto zarzucono, że inwestor nie określił w swoich założeniach i nie skonkretyzował liczby anten występujących na konstrukcji wsporczej a więc w decyzji błędnie określono, że stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Skarżący powołał się i przytoczył treść uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2010r., dotyczącego lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewoda decyzją z dnia 23 czerwca 2015r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postepowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej. W uzasadnieniu organu ustalił, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy skarżący M. T. jest stroną w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę inwestycji. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym, zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozmieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ II instancji wskazał, że inwestor dokonał korekty konfiguracji anten na azymucie 230° stopni, co spowodowało zmianę obszaru oddziaływania obiektu. Po tej zmianie Starosta ustalił, że dla przedmiotowej inwestycji obszarem oddziaływania powinny być objęte działki nr: [...]-[...]. Wojewoda dokonując ponownej analizy obszaru oddziaływania obiektu stwierdził, że linia wyznaczająca obszar sumarycznego poziomego rozkładu pól elektromagnetycznych o wartości gęstości mocy ≥0,1W/m² swym zasięgiem obejmuje jedynie wyżej wskazane działki (dowód nr 18 w aktach organu I instancji oraz projekt budowlany karta projektu nr 54 rysunek obrazujący rozkład pół elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne), do których skarżący nie posiada tytułu prawnego. Obszar tych pól znajduje się w odległości co najmniej 12 m od granicy z działką nr [...] i co najmniej 21 m od narożnika budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że działka nr [...], do której skarżący posiada tytuł prawny znajduje się na osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, dla których to osi, wiązki głównej, przeprowadza się analizę, czy w jej zasięgu występują miejsca dostępne dla ludności(karta projektu budowalnego nr 41 rysunek obrazujący zasięg promieniowania anten sektorowych wzdłuż osi głównych wiązki promieniowania). Obszar oddziaływania inwestycji od strony działki nr [...] zamyka się w połowie działki drogowej nr [...]. Zatem nie można mówić o potencjalnym oddziaływaniu inwestycji na działkę nr [...] Powołując się na powyższe Wojewoda uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że odwołanie wniesione przez skarżącego pochodzi od osoby nieposiadającej przymiotu strony, co w konsekwencji zobowiązuje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. M. T. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody, żądając jej uchylenia w całości. Skarżący ponownie zarzucił, że decyzję wydano z naruszeniem: - art. 28 kpa polegającego na błędnym ustaleniu stron postępowania i nie zastosowania się w swojej decyzji do zaleceń wydanych w swojej pierwszej decyzji poprzez ustalenie spadkobierców po zmarłych w osobach:T. R., J. R. i R. R. będącymi współwłaścicielami działek nr [...] i [...], -błędną wykładnię prawa materialnego poprzez uznanie, że przedsięwzięcie nie podlegało obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył w całości swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł ponadto, że jest współwłaścicielem działki nr [...], którą fale elektromagnetyczne obejmują swoim zasięgiem(chodnik i wyjazd z posesji skarżącego należy do działki nr [...], która znajduje się w zasięgu fal elektromagnetycznych). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem. W pierwszej kolejności Sąd zważył, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym względem art. 28 kpa. Z tej przyczyny zarzuty skarżącego dotyczące błędnego ustalenia stron postępowania na podstawie art. 28 kpa nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Przepis art. 28 ust. 2 prawa budowalnego ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, jak to prawidłowo ustalił organ w zaskarżonej decyzji do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten ustala się na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Do przepisów tych należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). § 314 tego rozporządzenia stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Przepis ten odpowiada potrzebie ochrony istniejących jak i wznoszonych budynków przed polami elektromagnetycznymi, emitowanymi w szczególności przez stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192 poz. 1883) w załączniku nr 2 tabela 2 pkt 7 wskazuje, że w miejscach dostępnych dla ludności, dla pól elektromagnetycznych o częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, wartością dopuszczalnej gęstości mocy jest 0,1 W/m2. Na obszarach stref, w których występuje przekroczenie tego poziomu nie może być wzniesiony budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę przysługuje zatem podmiotom legitymującym się tytułem prawnym do działek położonych na obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludzi oraz tych, które mogą być w przyszłości zabudowane. Określając przedmiotowy obszar oddziaływania należy mieć bowiem na uwadze konieczność zabudowy zgodnej z tymi przepisami, pod kątem wprowadzenia ograniczeń nowej zabudowy lub modyfikowania istniejącej. Zatem dla ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji konieczne jest zbadanie, w jakich miejscach występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu gęstości mocy promieniowania niejonizującego i czy będzie to miało negatywny wpływ na zabudowę istniejącą, bądź wprowadzało inne, negatywne ograniczenia w zabudowie. Z przedłożonej przez inwestora Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych 0,1 W/M² sporządzonej w styczniu 2015r. wynika, że nieruchomość, do której tytuł prawny posiada skarżący (działka nr [...]), leży poza obszarem oddziaływania inwestycji objętej wydanym pozwoleniem na budowę. Wskazać bowiem należy, że w przypadku niniejszej stacji bazowej, jedynym źródłem zagrożenia jest emisja pola elektroenergetycznego niejonizującego, którego źródłem są sektorowe anteny nadawcze oraz anteny radioliniowe. Zasięg występowania obszarów tego pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne na podstawie obowiązujących regulacji wyznacza właśnie obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego. Jak wynika z powołanej analizy a w szczególności zał. Nr 1 , tj. mapy określającej przewidywane obszary oddziaływania występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne w płaszczyźnie poziomej na których będą występowały fale elektromagnetyczne nie obejmują one, wbrew zarzutom skargi, działki skarżącego nr [...]. Zasięg kończy się na obszarze działki drogowej, ul. W., co wynika nadto z powołanego przez organ załącznika do projektu budowlanego tj. projektu zagospodarowania terenu dla antenowej konstrukcji wsporczej k-27 projektu budowalnego. Zatem działka skarżącego położona jest w całości poza obszarem oddziaływania projektowanego obiektu. Powyższa zmiana zakresu oddziaływania stacjo bazowej nastąpiła, jak to ustaliły organy i i II instancji, na skutek zmiany w projekcie pierwotnym poprzez zmianę konfiguracji anten na azymucie 230stopni Zasięg sumaryczny tych anten, po przeprowadzonej zmianie, wyniósł 27,3 m, pierwotnie na azymucie tym zasięg sumaryczny występowania pól wynosił 54,6m i obejmował nieruchomość skarżącego, przy wysokości anten 18m Jednakże skoro oddziaływanie nie dotyczy działki skarżącego dalsze badanie oddziaływania anten na działkę skarżącego związane z wysokością anten nie ma wpływu na ocenę legitymacji skarżącego. Jedynie pozostawanie w sferze oddziaływania, powodowałoby konieczność dalszej oceny, a mianowicie czy przy określonej wysokości anten, dochodzi do oddziaływania na teren nieruchomości skarżącego poprzez ograniczenie w zagospodarowaniu działki. Jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko organu zajęte w zaskarżonej decyzji. Z powodu braku legitymacji ze strony skarżącego we wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji, Wojewoda prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Brak przymiotu strony i umorzenie postępowania z tej przyczyny powodują, że organ nie ma podstaw do merytorycznego badania zarzutów podnoszonych przez skarżącego i oceny merytorycznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę, jako niezasadną.