II SA/Gd 492/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 12 maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2015 r. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 12 maja 2015 r. orzekł: uchyla się i umarza postępowanie prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w sprawie wstrzymania robót budowlanych związanych z dobudową do istniejącego budynku mieszkalnego obiektu budowlanego o wymiarach 1,55 x 3,50 i wysokości 5,0 m z dwoma otworami okiennymi pełniącego funkcję pomieszczenia kuchennego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P., gmina C., przez inwestora B. W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie postępowania ustalił, że B. W. dokonał samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. W związku z tym organ wydał w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w dniu 24 stycznia 2015 r. postanowienie o wtrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów. W dniu 29 sierpnia 2015 r. inwestor złożył dokumenty i wniósł o zalegalizowanie rozbudowy bez opłat. Nadto wniósł o przesłuchanie dwóch świadków na okoliczność daty wykonania rozbudowy. Skarżąca również wniosła o przesłuchanie świadków na tę samą okoliczność. Organ przesłuchał zawnioskowanych świadków. Świadkowie skarżącej zgodnie oświadczali, że rozbudowa miała miejsce w 1996 r, natomiast świadkowie inwestora określali czas budowy na lata 1986-1987. Obie strony złożyły zdjęcia rodzin wykonane na terenie nieruchomości. Inwestor złożył film DVD oraz akty stanu cywilnego dotyczące jego rodziny. Wszystko to skłoniło organ do uznania, że rozbudowa powstała przed 1.01.1995 r. Stosownie zaś do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego do takiego obiektu nie stosuje się art. 48 lecz przepisy dotychczasowe. W związku z tym organ stwierdził, że sprawa samowolnie wykonanej rozbudowy będzie rozpatrywana w trybie ustawy z dnia 24 października 1975 r. Prawo budowlane. Wobec tego organ orzekł w postanowieniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 126 Kpa. Jednocześnie organ pouczył, że od wydanego postanowienia przysługuje zażalenie. Skarżąca M. K. wniosła odwołanie od decyzji nazwanej postanowieniem, zarzucając naruszenie art. 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nazwanie decyzji o umorzeniu postępowania postanowieniem, brak uzasadnienia faktycznego decyzji, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niedostateczną jego ocenę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia 26 czerwca 2015 r. uchylił postanowienie w części obejmującej użycie słów uchyla się i stwierdził brak podstaw do użycia tych słów w osnowie postanowienia, natomiast w części umarzającej postępowanie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy uznał umorzenie dotychczasowego postępowania za zasadne, jako że stało się ono w zastosowanej procedurze naprawczej w całości bezprzedmiotowe. Skoro organ I instancji po zweryfikowaniu i uzupełnieniu materiału dowodowego uznał, że rozbudowa budynku miała miejsce w latach 1986-1987, zatem był zobligowany umorzyć postępowanie prowadzone w trybie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że umorzenie postępowania postanowieniem było prawnie możliwe z uwagi na obecne brzmienie art. 126 Kpa. Jednocześnie przystał na przekroczenie terminu siedmiu dni do wniesienia zażalenia. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, stwierdził zaś, że o umorzeniu postępowania nie zadecydował dowód z filmu DVD lecz całokształt materiału dowodowego, na podstawie którego organ I instancji ocenił, że okoliczność zakończenia rozbudowy budynku przed 1995 r. została udowodniona. Wskazuje na nią także konsekwentne stanowisko B. W., któremu nie zaprzeczyła biorąca udział w oględzinach skarżąca. W piśmie z dnia 24 listopada 2014 r. skarżąca stwierdziła, że dobudówka powstała na pewno po 1990 r., jednakże organ I instancji w oparciu o zdjęcia i okazane przez właściciela dokumenty ustalił inny czas zakończenia rozbudowy. W skardze wniesionej do Sądu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 105 § 1, art. 126 i art. 134 Kpa przez uznanie, że umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego może nastąpić postanowieniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy obu instancji uznały za konieczne umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż sprawa samowolnie wykonanej rozbudowy powinna być rozpatrywana w trybie ustawy z dnia 24 października 1975 r. Prawo budowlane. Takie rozstrzygnięcie nie znajduje jednakże ani podstawy prawnej, ani też uzasadnienia. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego była samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego. Organy nadzoru budowlanego rozpatrywały sprawę robót budowlanych związanych z dobudową do istniejącego budynku mieszkalnego obiektu budowlanego o wymiarach 1,55 x 3,50 i wysokości 5,0 m z dwoma otworami okiennymi pełniącego funkcję pomieszczenia kuchennego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P., gmina C., przez inwestora B. W.. W sprawie tej powstał spór między stronami co do daty zakończenia przedmiotowej rozbudowy. Data budowy obiektu budowlanego lub jego części ma istotne znacznie dla rozstrzygnięcia takiej sprawy, jako że wyznacza właściwe przepisy prawa budowlanego. Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe. W zależności zatem od ustalonej daty zakończenia budowy organ nadzoru budowlanego powinien zastosować właściwe przepisy prawa materialnego i na ich podstawie rozstrzygnąć sprawę administracyjną. Nie jest możliwe jednakże umorzenia postępowania w zakresie podstawy prawnej, która nie ma zastosowania, nawet jeżeli organ podjął jakieś czynności. W szczególności zaś nie znajduje uzasadnienia umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., jako że nie zachodzi w takiej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 Kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem postępowania są natomiast samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego i w tym zakresie sprawa wymaga rozstrzygnięcia. Co więcej, organy obu instancji stwierdziły, że sprawę tę należy rozstrzygnąć na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. To zaś wyklucza bezprzedmiotowość postępowania. Podjęte przez organy obu instancji rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania są wadliwe i naruszają art. 105 Kpa. Wskazać przy tym należy, że w art. 105 Kpa zostało przewidziane rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w formie decyzji. Wadliwe byłoby więc umorzenie postępowania w sprawie administracyjnej w formie postanowienia. Podstawy dla takiego rozstrzygnięcia nie może stanowić przywoływany przez organy art. 126 Kpa. Istotnie po zmianie przepisów Kpa wprowadzonej ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18 z późn. zm.) rozszerzono odesłanie dotyczące postanowień wydawanych w sprawach wpadkowych o art. 105 Kpa. Do tej pory nie było możliwe umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 Kpa, postępowania wpadkowego w sprawie rozstrzyganej w drodze postanowienia. W obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 Kpa, co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie oznacza to jednakże możliwości umorzenia postępowania w sprawie administracyjnej postanowieniem. W niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien był uznać, że rozstrzygnięcie organu I instancji było w rzeczywistości decyzją, jako że zawiera wszystkie jej elementy a jedynie błędnie nazwano je postanowieniem. W konsekwencji zaś organ odwoławczy powinien był rozpatrzyć odwołanie od tej decyzji, które zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego dla odwołania a nie zażalenia. Wskazać nadto należy, że sprawa niniejsza wymaga dokładnego wyjaśnienia w zakresie daty zakończenia rozbudowy, wobec zaistniałego między stronami sporu. W tym zakresie organy obu instancji nie sprostały bowiem wymaganiom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Wreszcie należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Postulat prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy decyzji organów obu instancji w równym stopniu. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pk1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił postanowienia organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.