II SA/Gd 492/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym spraw ze sprzeciwów J. D. i G. od decyzji Wojewody z dnia 25 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciwy. J. D. i Gmina Miasta wnieśli do sądu administracyjnego sprzeciwy od decyzji Wojewody z 25 czerwca 2019 r., nr [...], które postanowieniem Sądu z 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 493/19 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Gd 492/19. Sprzeciwy te zostały wniesione w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W piśmie z 29 listopada 2011 r., uzupełnionym pismem z 30 stycznia 2012 r., L. D. zwróciła się do Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, m.in. o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. U., obręb P., stanowiącej działkę nr [..] (obecnie nr [..]) o powierzchni 0,1000 ha, k.m. 10. Prezydent Miasta ustalił, że część nieruchomości położonej w G., k.m. 10, stanowiącej działkę nr [..] (obecnie nr [..]) o powierzchni 1000 m2, Skarb Państwa nabył od L. D. aktem notarialnym z 15 grudnia 1993 r., Rep. A nr [..], w którym wskazano, że sprzedaż tej nieruchomości została dokonana w trybie art. 46 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30, poz. 127 z 1991 r.), gdyż przedmiotowa nieruchomość potrzebna jest Skarbowi Państwa pod poszerzenie ulicy U. Następnie, decyzją Wojewody z 28 września 2006 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 64 i art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, działka ta została przekazana na rzecz miasta G. - miasta na prawach powiatu. Postanowieniem z 28 września 2012 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku L. D. i wyznaczył do jego rozpatrzenia Starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W dniu 5 grudnia 2012 r. Starosta przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalił, że od skrzyżowania ul. U. i ul. Ż. (od strony ul. Ż.) niewielki fragment działki nr [..] jest w pasie drogowym z fragmentem ogrodzenia, dwoma drzewami i fragmentem nieczynnego wjazdu (wejścia). Na odcinku ok. 10 m od ogrodzenia teren porośnięty jest trawą. W dalszej części granica działki przebiega przez budynek. Od budynku część działki zajęta jest przez teren wykorzystywany jako chodnik, schody, plac z kostki z bramą wjazdową i dalej teren porośnięty trawą z pozostałością podstawy - podmurówki betonowej nieokreślonej budowli o powierzchni ok. 4 x 5 m. W rezultacie, Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z 28 września 2015 r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz L. D. nieruchomości położonej w G. przy ul. U., obręb P., w zakresie działki nr [..] wydzielonej z działki nr [..] (obecnie nr [..]), k.m. 10 (pkt 1) oraz o zwrocie pozostałej z wydzielonej części nieruchomości, projektowanej działki nr [..] (pkt 2), a także o zobowiązaniu L. D. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 73 245,13 zł (pkt 3). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miasta. Z uwagi na to, że w toku postępowania odwoławczego, tj. w dniu 9 lutego 2016 r. zmarła L. D., Wojewoda postanowieniem z 19 kwietnia 2016 r., wydanym podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił przedmiotowe postępowanie odwoławcze. Następnie, po otrzymaniu wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia z 9 maja 2016 r., Rep. A nr [..], zgodnie z którym spadek po L. D. nabył w całości z dobrodziejstwem inwentarza jej syn J. D., postanowieniem z 23 czerwca 2016 r. Wojewoda podjął zawieszone postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 15 listopada 2016 r., Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 28 września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy, Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zgromadził do akt sprawy zaświadczenie Prezydenta Miasta z 16 marca 2017 r., zgodnie z którym działka nr [..] (wcześniej [..]), obręb P., zlokalizowana jest na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic [..], uchwalony uchwałą Rady Miasta z 22 grudnia 2010 r., nr III/30/10 (Dz. Urz. Woj. z dnia 18 lutego 2011 r., nr 20, poz. 459) w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 117 UK - usługi kultury - usługi sakralne (kościół, budynek parafialny) oraz w strefie planistycznej 161 KD-L 1/2 - ulica lokalna - ul. Ż. Ponadto, w piśmie z 16 marca 2017 r. Zarząd Dróg i Zieleni poinformował Starostę, że nie posiada dokumentów potwierdzających wykorzystanie/zajęcie, w okresie od 15 grudnia 1993 r. do 29 listopada 2011 r., działki nr [..] (obecnie nr [..]) pod poszerzenie ul. U. oraz, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka ta zajęta jest w części pod drogę publiczną ul. Ż. i zlokalizowana jest poza liniami rozgraniczającymi ul. U. Pismem z 28 marca 2017 r. Wydział Architektoniczno-Budowlany Urzędu Miasta poinformował Starostę, że nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych w terminie od 15 grudnia 1993 r. do 29 listopada 2011 r., dotyczących rozbudowy ul. U. na terenie działki nr [..] (wcześniej nr [..]). W dniu 4 kwietnia 2018 r. Główny Urząd Geodezji i Kartografii w Warszawie udostępnił zdjęcia lotnicze badanego terenu. Ponadto, wyznaczony przez Starostę rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 5 września 2017 r. operat techniczny - znaków granicznych dla działki nr [..], z którego wynika, że brak jest możliwości podziału budynku znajdującego się na przedmiotowej działce, wzdłuż jej granicy. W piśmie z 24 maja 2018 r. Prezydent Miasta wskazał, że w jego ocenie, na wywłaszczonej nieruchomości został osiągnięty cel wywłaszczenia, bowiem część przedmiotowej nieruchomości jest bezpośrednio zajęta pod urządzenie pasa drogowego drogi gminnej - ul. Ż., zaś w pozostałej części stanowi ona m.in. teren wykorzystywany jako chodnik, schody, plac z kostki z bramą wjazdową oraz teren porośnięty trawą, które wpisują się w pojęcie infrastruktury drogowej, w związku z czym roszczenie o zwrot działki nr [..] (obecnie nr [..]) jest bezzasadne. Pismem z 18 stycznia 2018 r. Starosta zwrócił się do J. D. o sprecyzowanie, czy ogranicza wniosek o zwrot do części dawnej działki (niezabudowanej) [..], wyjaśniając, że opinia rzeczoznawcy wskazała, że granica działki przebiega przez pomieszczenia budynku, więc nie ma możliwości podziału budynku wzdłuż granicy działki nr [..] w związku z czym zwrot nieruchomości w całości nie jest możliwy, ale nie wyklucza zwrotu działki niezabudowanej budynkiem. W odpowiedzi, w piśmie z 29 stycznia 2018 r. J. D. podtrzymał swój wniosek o zwrot całej działki nr [..]. Decyzją z 8 sierpnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., powoływana dalej jako u.g.n.) Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej odmówił J. D. zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. U., obręb P., obejmującej działkę [..] (obecnie nr [..]) o pow. 0,1000 ha, k.m. 10. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że wywłaszczona działka nr [..] (obecnie nr [..]) została przeznaczona pod poszerzenie ulicy U. Cel wywłaszczenia nie został jednak zrealizowany na wywłaszczonej od L. D. nieruchomości, a tym samym zaistniała przesłanka zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 u.g.n. Jednakże, z uwagi na to, że części działki nr [.] (obecnie nr [..]) zajęta jest obecnie pod urządzenie pasa drogowego drogi gminnej – ul. Ż., a w części znajduje się na niej fragment budynku, który na podstawie sporządzonej przez uprawnionego geodetę analizy geodezyjnej, nie może stanowić samodzielnej i prawnie wyodrębnionej części, a J. D. podtrzymał wniosek o zwrot całości wywłaszczonej działki - obie części działki nie podlegają zwrotowi. Od decyzji Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej J. D. wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem: art. 93 ust. 3b u.g.n., poprzez ograniczenie roszczenia o zwrot nieruchomości w oparciu o ten przepis, podczas, gdy nie może on stanowić negatywnej przesłanki w sprawach o zwrot nieruchomości; art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez przyznanie priorytetu i pierwszeństwa prawu obligacyjnemu w postaci dzierżawy nieruchomości na czas określony nad prawem do zwrotu nieruchomości, wynikającym z konstytucyjnych zasad związanych z ochroną własności; art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie w części dotyczącej niezabudowanej budynkiem części działki, tylko dlatego, że J. D. zajął stanowisko procesowe polegające na tym, że uważał wniosek za zasadny w całości. Wojewoda decyzją z 25 czerwca 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty z 8 sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że podziela stanowisko Starosty, który stwierdził, że część działki nr [..] zajęta została pod urządzenie pasa drogowego drogi gminnej – ul. Ż. Wynika to przede wszystkim z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z 23 lutego 2015 r. oraz załączonej do niego mapy a także z pozostałego materiału dowodowego. Starosta, powołując się na rozporządzenie Wojewody z dnia 15 kwietnia 1996 r., nr [..], wykazał przy tym, że ulica Ż. stanowi drogę zaliczoną do kategorii dróg gminnych. Tym samym, zwrot tej części działki nie jest możliwy. Niemożność ta wynika z art. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, a przede wszystkim art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), w którym stwierdzono, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda wskazał, że kolejną czynnością niezbędną dla kompleksowego rozstrzygnięcia sprawy byłoby geodezyjne określenie granic drogi publicznej na terenie działki objętej niniejszym postępowaniem, i co za tym idzie podział nieruchomości i zwrot wydzielonej działki nie stanowiącej drogi publicznej. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że drogą publiczną nie jest wydzielony liniami rozgraniczającymi teren określony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Usytuowanie drogi publicznej w liniach rozgraniczających teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wyklucza zwrotu części tego terenu, gdy nie znajduje się na nim budowla spełniająca warunki drogi publicznej. Następnie, Wojewoda za w pełni słuszne uznał stwierdzenie organu I instancji, zgodnie z którym sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego opinia wykazała, że granica działki nr [..] (dawniej [..]) przebiega przez pomieszczenia budynku, więc nie ma możliwości wydzielenia części budynku, którego cześć mogłaby zostać prawnie wyodrębniona, w związku z czym zwrot nieruchomości w całości nie jest możliwy, ale nie wyklucza zwrotu działki w części niezabudowanej budynkiem. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że w świetle obowiązujących przepisów decyzja o zwrocie zatwierdza podział nieruchomości, jednak przepisy nie dopuszczają dokonywania dowolnego podziału działki zabudowanej. Zgodnie z art. 93 ust. 3b u.g.n. jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. W niniejszej sprawie, jak zauważył Wojewoda, organ zweryfikował, czy zachowanie powyższych zasad podziału budynku w przypadku konieczności realizacji roszczenia wnioskodawcy, będzie możliwe. Organ uznał jednak, że niezbędny podział spowoduje powstanie nowej działki, której jedna z granic przebiega przez budynek. W związku z czym rzeczoznawca majątkowy sporządził operat techniczny - wznowienie znaków granicznych dla działki [..], z którego wynika, że brak jest możliwości podziału budynku znajdującego się na rzeczonej działce, wzdłuż granicy działki. Jednakże, w ocenie Wojewody błędne jest stanowisko organu I instancji, że w związku z tym, że J. D. podtrzymał swój wniosek o zwrot całości wywłaszczonej nieruchomości a część działki nr [..] (obecnie [..]) jest zajęta pod drogę publiczną i w części znajduje się na niej fragment budynku, który na podstawie sporządzonej przez uprawnionego geodetę analizy geodezyjnej, nie może stanowić samodzielnej i prawnie wyodrębnionej części - żadna część działki nie podlega zwrotowi. Jednocześnie, jak wskazał Wojewoda, wystosowana przez organ I instancji do J. D. prośba o zawężenie wniosku o zwrot nie ma poparcia w żadnej podstawie prawnej jak i w obowiązującej doktrynie. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że zawężenie wniosku, co do części niezabudowanej działki nr [..], skutkowałoby rezygnacją z przysługujących J. D. części praw wynikających wprost z art. 136 u.g.n. Tym bardziej, że stwierdzono jednoznacznie, brak realizacji celu wywłaszczenia na całości terenu wnioskowanej o zwrot działki, co w przypadku zwrotu części działki wydzielonej na skutek zaistnienia przesłanek uniemożliwiających fizyczny zwrot całości, rodzi roszczenie odszkodowawcze co do pozostałej części, na drodze postępowania przed sądem cywilnej. Wojewoda stwierdził, że Starosta błędnie "rozszerzył" brak możliwości zwrotu na cały teren działki nr [..]. Starosta powinien dokonać geodezyjnego wydzielenia części nieruchomości, na której nie znajduje się budynek, biorąc pod uwagę zapisy art. 93 ust. 3b u.g.n. oraz argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, a co do pozostałej części orzec jej zwrot. Wojewoda wskazał także, że Starosta, prowadząc niniejsze postępowanie nie zbadał, czy teren działki nie jest obciążony prawami osób trzecich (tak jak to miało miejsce w przeszłości na podstawie umowy dzierżawy nr [..], która wygasła z dniem 1 czerwca 2015 r.) a okoliczność ta ma wpływ na prawidłowe ustalenie stron tego postępowania. Z uwagi na powyższe, Wojewoda uznał, że zasadnym jest uchylenie decyzji Starosty i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Zakres czynności, które muszą podlegać uzupełnieniu świadczy bowiem, jak wyjaśnił Wojewoda, o konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej, Starosta w znacznej mierze w ogóle nie przeprowadził czynności procesowych niezbędnych dla prawidłowego i skutecznego wydania rozstrzygnięcia, gdyż w okolicznościach jednoznacznie wskazujących na brak realizacji celu wywłaszczenia, nie podjął działań mających na celu prawidłowe określenie zakresu zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy, kierując się zasadą ekonomiki procesowej, nie ma zaś możliwości przeprowadzenia tak licznych czynności procesowych za organ pierwszoinstancyjny, gdyż oprócz przesłanki konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wynikającej wprost z art. 138 § 2 k.p.a., istnieje również argument, że organ odwoławczy byłby zmuszony do zlecania, zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a., dokonania licznych czynności procesowych, co wpłynęłoby bezpośrednio na znaczne wydłużenie się postępowania administracyjnego, a tym samym na niekorzyść stron postępowania. Wojewoda wskazał przy tym, że Starosta, ponownie rozpatrując sprawę, weźmie pod uwagę przeprowadzoną w niniejszej decyzji analizę i dokona niezbędnych czynności, m.in. geodezyjne wydzieli z działki nr [..] teren, który z racji przesłanek negatywnych nie może podlegać zwrotowi. W przypadku wydania decyzji o zwrocie nieruchomości lub jej części oraz dokonania podziału działki w sprawie niezbędnym będzie sporządzenie operatu szacunkowego. Ponadto, w przypadku gdy Starosta ustali, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że część działki nr [..] podlega zwrotowi będzie on zobligowany przed wydaniem decyzji wezwać strony niniejszego postępowania do wskazania formy ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności Gminy Miasta z tytułu zwrotu nieruchomości w określonym terminie, stosownie do wymogu art. 141 ust. 2 u.g.n. W przypadku braku odpowiedzi lub nieustanowienia zabezpieczenia Starosta będzie zobowiązany do zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki. Od decyzji Wojewody sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. D., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Decyzji Wojewody wnoszący sprzeciw zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezpodstawnym uznaniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i w efekcie wydanie przez Wojewodę decyzji kasacyjnej, podczas gdy do rozpoznania pozostał relatywnie niewielki zakres sprawy i możliwe było wydanie decyzji merytorycznej od razu przez organ odwoławczy, w tym w szczególności w świetle okoliczności, że w postepowaniu zwrotowym organ administracji nie jest związany art. 93 ust. 3b u.g.n. i w związku z tym nie ma potrzeby ustalenia okoliczności z tym związanych. Sprzeciw ten został zarejestrowany w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 492/19. Jednocześnie, od decyzji Wojewody sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina Miasta, również domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji Wojewody wnosząca sprzeciw zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, ponieważ wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, bez potrzeby zbędnego przedłużania postępowania. Sprzeciw ten został zarejestrowany w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 493/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 493/19, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gd 493/19 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą zawisłą przed sądem pod sygn. akt II SA/Gd 492/19 oraz postanowił prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 492/19. Rozpoznając wniesione sprzeciwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionych w niniejszej sprawie sprzeciwów decyzja Wojewody z 25 czerwca 2019 r. wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu I instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18). Jednocześnie podkreślić należy, że w ramach rozpoznania sprzeciwu, sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko o tyle, o ile ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a. nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego w niniejszej sprawie było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji, na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, częściowo błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu I instancji. Także zarzuty sprzeciwów odnoszą się do kwestii wykładni przepisów materialnych, a zatem rolą sądu w niniejszej sprawie, w niezbędnym zakresie winno być ustalenie, jaki zakres sprawy wymaga w ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a następnie sprawdzenie, czy w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych istotnie ów zakres sprawy wymaga wyjaśnienia. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 8 sierpnia 2018 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola w ramach instytucji sprzeciwu legalności decyzji kasatoryjnej Wojewody z 25 czerwca 2019 r., wydanej w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty z 25 czerwca 2019 r. o odmowie zwrotu nieruchomości o aktualnym numerze [..] w G. Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do materialnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 136 u.g.n. oraz do ustaleń, czy istnieją przeszkody w realizacji tego roszczenia, wynikające z innych przepisów prawa. W art. 136 ust. 3 u.g.n. sformułowane zostały warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: – zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (rozumiana w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 137 u.g.n.); – zwrot odszkodowania za wywłaszczenie lub zwrot nieruchomości zamiennej. Odnosząc ww. przesłanki do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należy, że zebrany materiał dowodowy, wbrew zarzutom sprzeciwu Gminy Miasta, uzasadnia stanowisko, że zostały one spełnione W szczególności znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym okoliczność, że cel wywłaszczenia – poszerzenie drogi – ul. U. - nie został zrealizowany. Jednakże, przedmiotem postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest tylko kwestia "zbędności", o której mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., ale także problem występowania lub braku przesłanek negatywnych, które mogą czynić zwrot niemożliwym (niedopuszczalnym). Taką przesłanką jednoznacznie negatywną jest wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na cele związane z budową drogi publicznej, nawet jeśli było to niezgodne z celem wywłaszczenia oraz nastąpiło po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21.05.2018 r., sygn. akt II SA/Gl 256/18, LEX nr 2525839). Tymczasem, bezsporne jest, że część nieruchomości o nr [..] znajduje się w granicach pasa drogowego drogi publicznej (gminnej) i w tej części nie może podlegać zwrotowi. W tym zakresie sąd podziela w pełni ustalenia i stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ta okoliczność nie jest także kwestionowana przez strony postępowania. Natomiast, z akt administracyjnych wynika również, że na części działki nr [..] znajduje się budynek, przy czym granica tej działki przebiega przez część tego budynku. Ze znajdującego się w aktach operatu technicznego wznowienia znaków granicznych wynika natomiast, że nie ma możliwości podziału budynku wzdłuż granicy działki nr [..]. Ta okoliczność ma bardzo istotne znaczenie dla analizowanego stanu faktycznego, bowiem wynikające z niej konsekwencje podlegają również ocenie prawnej zarówno organów orzekających w niniejszej sprawie, jak i są odmiennie oceniane przez wnoszących sprzeciw. Stwierdzenie natomiast, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. wymaga, jak to już wskazano powyżej, odniesienia się do przepisów prawa materialnego, który wyznacza ramy postępowania wyjaśniającego. Słusznie bowiem wątpliwości organu odwoławczego powstały przy ocenie faktycznych możliwości zwrotu nieruchomości oraz możliwości prawnych, wynikających z przepisów ustawy. Dla dokonania zwrotu nieruchomości następcy prawnemu poprzedniego właściciela działki nr [..] w sytuacji, gdy jest ona zabudowana częściowo budynkiem konieczne jest bowiem wydzielenie nowej działki ewidencyjnej w pierwotnych granicach działki podlegającej zwrotowi. Nie budzi większych wątpliwości, że co do zasady możliwość zwrotu nieruchomości ogranicza fakt przeniesienia własności lub oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na osobę trzecią. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują jednak na inne ograniczenie, które nie wynika z przeniesienia prawa własności nieruchomości przez beneficjenta wywłaszczenia na podmiot trzeci, lecz z faktu, że na części nieruchomości stanowiącej przedmiot zwrotu znajduje się budynek, co nie stanowiąc samoistnej przeszkody w dokonaniu zwrotu nieruchomości - stwarza jednak konieczność dokonania podziału nieruchomości, uwzględniającego zasady opisane w art. 93 ust. 3b u.g.n. Jak ustaliły organy, wyrysowanie na mapie granic działki nr [..], z uwzględnieniem, że na działce nr [..] oraz [..] i [..] (te ostatnie dwie – stanowiącej własność Gminy Miasta) znajduje się budynek, wskazuje, że granice terenu podlegającego zwrotowi przebiegają w przypadkowych miejscach powierzchni tego budynku niepokrywających się z przebiegiem poszczególnych ścian pionowych obiektu. Ta okoliczność musi więc podlegać ocenie w kontekście prawnych możliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości w świetle unormowania art. 93 ust. 3b u.g.n. Sąd podziela bowiem stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy zachodzą ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ale realizacja roszczenia nie jest możliwa z przyczyn prawnych co do całości nieruchomości, obowiązkiem organu jest rozważenie dokonania zwrotu części nieruchomości, z odpowiednim zastosowaniem art. 93 ust. 3b tej ustawy. Takich rozważań tymczasem w niniejszej sprawie zabrakło. Reasumując, w niniejszej sprawie ujawnione zostały dwie podstawy, stanowiące o ograniczeniu możliwości orzeczenia o zwrocie analizowanej nieruchomości, a mianowicie fakt, że jej część znajduje się w granicach pasa drogowego oraz fakt częściowego zabudowania budynkiem, którego ściany pionowe nie pokrywają się z granicą działki. Jednakże wbrew stanowisku organu I instancji, okoliczności te nie dyskwalifikują roszczenia o zwrot nieruchomości co do zasady i nie uzasadniały rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu nieruchomości w całości. Bez znaczenia dla tej oceny jest to, że wnioskodawca domagał się zwrotu całej nieruchomości i nie ograniczył zakresu swojego żądania. Jak bowiem wskazano powyżej, w takich okolicznościach jakie ustalono w sprawie, obowiązkiem organu I instancji było rozważenie z urzędu dokonania zwrotu części nieruchomości, z odpowiednim zastosowaniem art. 93 ust. 3b u.g.n. W szczególności konieczne jest ustalenie, jaki zakres przestrzenny nieruchomości stał się zbędny na cel wywłaszczenia i ustalenie granic obszaru, który ma podlegać zwrotowi. Nie ulega zaś wątpliwości, że ustalenie zakresu zwrotu nieruchomości stanowi o istocie niniejszej sprawy i wymaga podjęcia szeregu czynności faktycznych, które przesądzą ostatecznie o treści wydanego rozstrzygnięcia. Ten zakres nie został jednak w niniejszej sprawie prawidłowo ustalony, co jest konsekwencją błędnego stanowiska organu I instancji o braku możliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości w określonej części. Świadczy to o nierozpoznaniu istoty sprawy, a jednocześnie prawidłowe wyjaśnienie tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, w szczególności konieczne jest podjęcie czynności związanych z ewentualnym podziałem nieruchomości, który będzie uwzględniał nie tylko drogowe przeznaczenie jej części, ale także fakt jej zabudowania, a stosownie do wyniku tych czynności – dokonaniem waloryzacji odszkodowania podlegającego zwrotowi za stosowną część nieruchomości. Nie sposób zatem podzielić zarzutów wyrażonych w sprzeciwie Gminy, że zakres tych czynności wyjaśniających jest na tyle wąski, że dopuszczalne byłoby ich wykonanie w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Wręcz przeciwnie, stanowią one istotną i zasadniczą część postępowania wyjaśniającego, która nie może zostać przeprowadzona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego bez szkody dla zasady dwuinstancyjności. Ocena zakresu spełnienia przesłanek umożliwiających zwrot nieruchomości należy bowiem do organu orzekającego, zatem tym bardziej to ten organ winien ustalić zakres zwrotu nieruchomości, gdy zwrotowi ma podlegać tylko część nieruchomości, a takiej oceny należy dokonać w niniejszej sprawie, W takiej bowiem sytuacji konieczne jest ewidencyjne wydzielenie właśnie tej części podlegającej zwrotowi, a tego wydzielenia dokonuje się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2420/13, LEX nr 1511177). Przy czym do takiego postępowania podziałowego nie ma zastosowania tryb opiniowania o zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami szczególnymi, o jakim mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 czerwca 2004 r., sygn. akt SA/Rz 188/02, ONSA WSA 2005/2, poz. 35). Rację ma też organ odwoławczy, że ponowne przeprowadzenia postępowania w zakresie możliwości dokonania zwrotu części nieruchomości i dokonanie w tym zakresie pozytywnych ustaleń implikować będzie konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, natomiast przeprowadzenie tej czynności procesowej nie jest możliwe dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji, która określać będzie wysokość ewentualnego odszkodowania podlegającego zwrotowi przez byłego właściciela nieruchomości w wypadku orzeczenia o zwrocie części nieruchomości na jego rzecz. Taka decyzja kształtować więc będzie obowiązek finansowy strony postępowania, a zatem niezbędne jest zagwarantowanie stronie prawa do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Sporządzenie tego dowodu niewątpliwie nie mieści się w granicach dodatkowego postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego i uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. Co więcej, trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że badanie kwestii możliwości dokonania zwrotu części nieruchomości wiązać się będzie musiało z analizą, czy teren ten nie został obciążony prawami osób trzecich, zaś ewentualne pozytywne ustalenia w tym zakresie spowodują weryfikację stron niniejszego postępowania administracyjnego. W związku z tym nie sposób uznać, że ewentualne pominięcie osób, którym należałoby przyznać status strony stanowi w niniejszym wypadku uchybienie, które może zostać konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestia ustalenia prawidłowego kręgu stron uzależniona jest od przeprowadzenia przez organ I instancji ponownego postępowania wyjaśniającego w istotnej dla sprawy części i to te wyjaśnienia pozwolą na dokonanie owej weryfikacji. Zatem kwestia ta winna być przedmiotem rozważań organu I instancji, a nie organu odwoławczego. Mając to wszystko na uwadze sąd doszedł do przekonania, że konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które można by było przeprowadzić w oparciu o art. 136 k.p.a., a dokonanie poprawnych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy dopiero przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 1.10.2015 r., sygn. akt I OSK 2812/14, LEX nr 1985867). W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i prawidłowe, a oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty zawarte w rozpatrywanych sprzeciwach. Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu zarzuty sprzeciwów w zakresie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. uznać należało za nieuzasadnione, a w konsekwencji – sąd na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a. - oba sprzeciwy oddalił. W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.