II SA/Gd 492/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt SKO Gd/5725/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Pani B. W. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) z 26 marca 2024 r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Stary Targ decyzją z 22 września 2023 r. odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad synem Ł. W. W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził m.in., że syn Skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku w dniu 31 maja 2023 r., niepełnosprawność istnieje od 6 lutego 2023, czyli od 34 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 marca 2023 r. W związku z tym Wójt uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ ustalił także, że skarżąca od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2025 r. pobiera zasiłek stały, nie zachodzi więc związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia bądź jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania opieki nad synem. Organ wskazał także, że podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że Ł. W. porusza się samodzielnie i nie potrzebuje żadnych przyrządów ortopedycznych. Skarżąca oświadczyła wówczas, że syn zachowuje się jak małe dziecko i tak też rozumuje, jego zachowania są niepokojące, trzeba przypominać mu o każdej codziennej czynności, na przykład o zjedzeniu posiłku, utrzymaniu higieny osobistej, jednak są to polecenia słowne, które jej syn wykonuje samodzielnie. Reasumując organ uznał, że Skarżąca nie spełnia warunków ustawowych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO decyzją z 26 marca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazujące na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W tym zakresie organ pierwszej instancji błędnie zatem przyjął, że istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a koniecznością opieki nad synem. Skarżąca załączyła wykaz czynności wykonywanych przy synu obejmujących kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie protezy, mycie zębów, moczenie nóg, prowadzenie do toalety, podmywanie, wymiana pieluchomajtek na noc, przygotowanie ubrań, ubieranie, ćwiczenia fizyczne, mierzenie ciśnienia, poziomu cukru, podanie leków, przygotowanie i podanie posiłków, sprzątanie, pranie, załatwianie spraw urzędowych, wizyty u lekarza, wyjścia na spacer, palenie w piecu, odśnieżanie, czynności ogrodnicze, balsamowanie ciała, masaże, czuwanie podczas snu. W trakcie wywiadu środowiskowego oświadczyła też, że od rozwodu mieszka w jednym domu wraz z byłym mężem, ale nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Z uwagi na stan zdrowia Wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo; legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; dom jest przystosowany do potrzeb wnioskodawczyni; aktualnie opiekuje się synem, który w dniu 6 lutego 2023 r. uległ wypadkowi podczas wykonywania prac budowlanych doznając urazu głowy; przeszedł operację usunięcia krwiaka nadtwardówkowego nad lewą półkulą mózgu, wymagał rehabilitacji. Syn pozostaje pod stałą opieką poradni neurochirurgii; choruje na ZZA oraz padaczkę. Jego stan zdrowia uległ polepszeniu, jednak nadal wymaga opieki. Kolegium ustaliło też, że Skarżąca legitymuje się wydanym przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności orzeczeniem z 15 lutego 2022r. zaliczającym Ją do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym; orzeczenie wydano do 28 lutego 2025 r. Od 21 marca 2023r. pobiera zasiłek stały przyznany decyzją Wójta Gminy Stary Targ z 10 marca 2023 r. Skarżąca według oświadczenia z 19 marca 2024 r., nigdy nie prowadziła gospodarstwa rolnego i nie pracowała w gospodarstwie rolnym, nie była nigdzie zatrudniona, nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej i nie wie, czy gdyby nie choroba syna, podjęłaby jakąkolwiek pracę zarobkową, ponieważ, jak oświadczyła, "jest już w takim wieku, że trudno znaleźć jakąkolwiek pracę zarobkową". W świetle dokonanych ustaleń Kolegium doszło do wniosku, że w przypadku Skarżącej nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad synem, ponieważ nigdy nie pracowała. Nie zachodzi też przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowana koniecznością opieki nad synem, ponieważ nie wyraziła ona gotowości podjęcia jakiejkolwiek pracy, gdyby nie sprawowała opieki nad synem. Nie zachodzi zatem zdaniem Kolegium związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad synem. Niezależnie od tego w sprawie zachodzi także zdaniem Kolegium inna negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie wnioskodawczym świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż wnioskodawczyni pobiera od 1 marca 2023 r. zasiłek stały, a osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne i spełniająca warunki do przyznania tego świadczenia nie może jednocześnie pobierać zasiłku stałego. Dopiero rezygnacja z zasiłku stałego powodowałaby, że wnioskodawczyni mogłaby spełniać przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - odnosi się w przedmiotowej sprawie tylko do stanu faktycznego i stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2023r. Prawo Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem nie powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., bo nie zrezygnowała ona przed tym dniem z pobierania zasiłku stałego. W tej sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, w sprawie począwszy od 1 stycznia 2024r. zastosowanie ma art. 17 ust. 1 w jego aktualnym brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje obecnie wyłącznie w przypadku sprawowania opieki nad osobą, która nie ukończyła 18 roku życia. We wniesionej do Sądu skardze, Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego prawa ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 63 ust. 1 i 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepisy te umożliwiają dalsze prowadzenie postępowania w sprawach dot. świadczenia pielęgnacyjnego jedynie na "nowych zasadach" po dniu wejścia w życie tej ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, iż wszystkie wszczęte przed końcem 2023 r. sprawy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, w których istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przed końcem 2023 r., mogą zostać być zakończone na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2023 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 u.ś.r. w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego). Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. I tak, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że omawiane świadczenie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wójt stwierdził, że istnieje przeszkoda do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego i to niezależnie od tego, iż wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ze stanowiskiem tym zasadnie nie zgodziło się Kolegium wskazując, że w konsekwencji ww. wyroku przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, należy rozpatrywać bez przesłanki wieku, w którym owa niepełnosprawność powstała. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Z tych względów, jak trafnie uznało Kolegium, podstawą odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia nie mógł być fakt, że ustalony stopień niepełnosprawności ojca wnioskodawczyni zaistniał po ukończeniu przez niego 18 roku życia. Niemniej jednak, dokonując kontroli instancyjnej decyzji Wójta, Kolegium prawidłowo uznało, że w sprawie brak jest przesłanek do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla Wnioskodawczyni, gdyż w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka, o jakiej mówi art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika bowiem, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Opieka ta nie może być zatem fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia bądź z problemem braku środków do życia spowodowanym brakiem chęci podjęcia zatrudnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 413/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Świadczenie nie może być bowiem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W orzecznictwie też wskazuje się, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Dlatego też ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym osoba ubiegająca się o świadczenie występuje o jego przyznanie. Tymczasem z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżąca nie pracuje z uwagi na własny stan zdrowia. Ponadto, z oświadczenia Skarżącej z 19 marca 2024 r. wynika, że Skarżąca nigdy nie podejmowała żadnej aktywności zawodowej. Ponadto, Skarżąca "nie wie", czy gdyby nie opieka nad synem, to podjęła by się pracy ze względu na wiek. Zdaniem Sądu z powyższego jasno wynika, że brak aktywności zawodowej Skarżącej nie jest spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem. Stanowisko SKO w tym zakres uznać należało za prawidłowe. To w konsekwencji oznacza brak spełnienia niezbędnej przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego i konieczność wydania decyzji odmownej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 ze zm.), to dodatkowo jedynie należy stwierdzić, że stanowisko SKO w tym zakresie jest błędne. Zdaniem Sądu, ustawodawca rozróżnia "powstanie prawa" od "ustalenia prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, a także datę, od której się je ustala. Z powstaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będziemy mieli zatem do czynienia w sytuacji, gdy w sposób obiektywny wystąpią pozytywne przesłanki z art. 17 u.ś.r., a jednocześnie brak będzie wskazanych w u.ś.r. przesłanek negatywnych. Innymi słowy, powstanie prawa do świadczenia powstanie w momencie wypełnienia hipotezy normy z art. 17 u.ś.r. w dacie jej obowiązywania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zmierza bowiem jedynie do weryfikacji występowania przesłanek nakazujących organowi ustalenie świadczenia, o które wnioskodawca wnosi na podstawie przysługującego mu prawa wynikającego z ustawy. W toku takiego postępowania organy administracji zobowiązane są do wyczerpującego ustalenia stanu sprawy celem weryfikacji, czy istniało - najdalej na dzień 31 grudnia 2023 r., prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego i czy w konsekwencji możliwa jest jego realizacja poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. W takim ujęciu, przesłankę konieczności rezygnacji z zasiłku stałego, traktować należy nie jako przesłankę powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie jako przesłankę do ustalenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje bowiem z mocy prawa, natomiast jego realizacja wymaga wydania decyzji administracyjnej, w której organ konkretyzuje przyznane ustawą uprawnienie. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego zamiast zasiłku stałego nie jest przesłaną powstania prawa, a jedynie przesłanką konieczną do jego realizacji. Wybór świadczenia jest niezbędny bowiem jedynie do wydania decyzji realizującej przyznane przez prawo uprawnienie. Oczywistym jest bowiem, że należy odróżnić przysługujące na podstawie prawo od jego realizacji. Nie istnieje obowiązek korzystania ze swoich uprawnień, co nie oznacza, że uprawnienia takie nie przysługują. Tak samo oczywistym jest, że wyboru świadczenia można dokonać jedynie wśród świadczeń, do których wnioskodawca ma prawo wynikające z ustawy. W konsekwencji, w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne – w przypadku, gdy spełnione są inne przesłanki jego ustalenia, rezygnacja z zasiłku stałego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego ma wpływ jedynie na ustalenie daty, od której świadczenie będzie przyznane. Stwierdzić zatem należy, że skoro ustawodawca w art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym posłużył się pojęciem "prawo powstało", a nie "prawo ustalono", to regulacje u.ś.r. obowiązujące do 31 grudnia 2023 r. należy stosować do wszystkich postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją administracyjną w roku 2023 r. Niemniej, z uwagi na brak w niniejszej sprawie związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a opieką nad synem, wyrażona powyżej ocean interpretacji art. 63 ust. 1 o świadczeniu wspierającym, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego przez SKO rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), skargę oddalił.