II SA/Gd 494/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. J.-K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. I. J.-K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2018 r. (dalej jako WINB), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2018 r. (dalej jako PINB), orzekającą o braku podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia robót na działce nr [..]w miejscowości K., gmina K., do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: PINB prowadził postępowanie w przedmiocie nakazu usunięcia ziemi na działce nr [..]. Jak ustalił organ, decyzją z 3 lutego 2009 r. Starosta udzielił E. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku usługowego - przedszkola wraz z budową odcinka sieci wodociągowej z przyłączem wodociągowym oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne z przyłączam kanalizacji sanitarnej na działkach nr [..] i [..] przy ul. P. we wsi K., gm. K. Następnie decyzją z dnia 1 grudnia 2010 r. Wojewoda stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty. Jak wynikało z oświadczenia kierownika budowy przedmiotowej inwestycji nie zostały rozpoczęte żadne roboty związane z realizacją projektowanego budynku przedszkola, natomiast wykonano szereg robót przygotowawczych, które następnie zostały wstrzymane. Z kolei przeprowadzone w dniu 4 sierpnia 2014 r. oględziny nieruchomości wykazały, że na działce występują trzy spiętrzenia ziemi pomieszanej z gliną i gruzem, przy czym z powodu nieregularności powierzchni działki nie było możliwości określenia kubatury i wymiarów w rzucie poziomym kopców ziemi. W przybliżeniu kopce ziemi posiadają długość do 15 m, a szerokość do 5 m. Organ stwierdził też, że powierzchnia działki jest pokryta trawą i chwastami. Nie stwierdzono, aby te kopce miały określoną funkcję i stanowiły całość techniczno- użytkową, jak również nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych ani budowy obiektów budowlanych. W ocenie organu pierwszej instancji działania przeprowadzone na działce nr [..] nie doprowadziły do powstania żadnego obiektu, ani nie stanowiły etapu przygotowawczego do realizacji inwestycji. Dokonując kwalifikacji stwierdzonych nasypów inspektor uznał, że nie stanowią one budowli ziemnej, w związku z czym decyzją z 19 września 2014 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie budowli ziemnej zlokalizowanej na przedmiotowej działce. Uchylając powyższą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji WINB w decyzji z dnia 23 grudnia 2014 r. stwierdził, że przeprowadzone na działce działania należy traktować jako niwelację terenu, która nie była związana z wykonywaniem jakiegokolwiek obiektu. Brak budowli ziemnej powoduje w konsekwencji, że nie ma podstaw do zastosowania w trybie nadzoru budowlanego przepisów art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako ustawa – Prawo budowlane. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy PINB decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. orzekł o braku podstaw do zastosowania w sprawie budowli ziemne art. 48 ustawy – Prawo budowlane, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy decyzją z dnia 31 maja 2016 r. W wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 386/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organ pierwszej instancji zastosował niewłaściwą podstawę prawną. Według WSA organy winny orzekać w trybie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, albowiem do zmiany rzędnych działki przez nawiezienie ziemi doszło na podstawie decyzji z dnia 3 lutego 2009 r. zezwalającej na budowę, która następnie została unieważniona. W sytuacji, gdy do obrotu prawnego weszła już decyzja eliminująca w trybie nadzwyczajnym pozwolenie na budowę, inwestor powinien wstrzymać roboty budowlane. Gdyby tego nie zrobił, organ powinien wydać postanowienie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie robót budowlanych dotyczących budowli ziemnej zlokalizowanej na działce nr [..], PINB decyzją z dnia 11 stycznia 2018 r., podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, stwierdził brak podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych na przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r. WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Według organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy pozwala przyjąć, że w sprawie nie mamy do czynienia z obiektem – budowlą ziemną. Jak wykazały oględziny przeprowadzone w dniach 4 sierpnia 2014 r. i 27 kwietnia 2015 r. widoczne na zdjęciach masy/kopce ziemi są porośnięte roślinnością, nie mają regularnych kształtów, są różnej wysokości, rozlokowane przypadkowo, nie mają też jednolitej struktury - w sposób przypadkowy ziemia jest zmieszana z materiałem obcym, gruzem budowlanym, kawałkami betonu, kamieniami). Przypadkowa lokalizacja, gabaryty i struktura przedmiotowych mas/kopców ziemi nie pozwala na przyjęcie, aby "obiekty" te pełniły, obiektywnie, jakiekolwiek funkcje, w szczególności funkcje takie jak wał ziemny, ogrodzenie nieruchomości, utwardzenie terenu działki, podstawę fundamentu pod inny obiekt budowlany. W konsekwencji organ uznał, że przedmiotem oceny są de facto pozostałości po placu budowy, nie zaś jakikolwiek obiekt budowlany. Mając więc na uwadze wskazania WSA, że organy winny procedować w oparciu art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru zbadał, czy usytuowanie mas nie stanowi zagrożenia lub czy nie narusza obowiązujących przepisów. Przy czym istotne było dokonanie oceny zgodności zrealizowanych robót z przyczynami wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, tj. brak informacji, że działka objęta inwestycją podlega ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szczególnie w zakresie zasad ochrony środowiska oraz wymagań dotyczących odprowadzenia wód opadowych z powierzchni utwardzonych. W tej zaś kwestii organ uznał, na podstawie ekspertyzy w zakresie melioracji wodnych z dnia 5 maja 2010 r., sporządzonej na zlecenie Wójta Gminy oraz ekspertyzy hydrogeologiczno-hydrologicznej z lipca 2011 r., sporządzonej na zlecenie inwestora, że nie nastąpiło naruszenie stosunków wodnych, a jedyne dające się stwierdzić zmiany zachodzą na korzyść gospodarki wodnej na analizowanym terenie. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że w sprawie brak jest takiego obiektu budowlanego w postaci budowli ziemnej, którego miałby dotyczyć obowiązek określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. J.-K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że budowla ziemna wymaga usunięcia w drodze nakazu wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Kwestionowanej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem w przeprowadzonym przez organ postępowaniu nieprawidłowo zebrano materiał dowodowy i nieprawidłowo ustalono stan faktyczny. W konsekwencji tych uchybień doszło do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt l, pkt 2 i pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nawieziona na działkę nr [..] i umocniona masa ziemna nie stanowi budowli związanej z realizacją planowanej inwestycji, nie stanowi zagrożenia i nie narusza obowiązujących przepisów, a zatem nie wymaga usunięcia. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że nawiezione masy ziemi nie stanowią budowli ziemnej, podczas gdy mają swoją kubaturę, są widoczne i miały na celu realizację inwestycji, tj. zostały umocnione na specjalnie przygotowanym podłożu powstałym po wywiezieniu przez inwestora torfu. W tym zakresie wskazała, że zarówno przed wydaniem pozwolenia na budowę, jak również później, pomimo stwierdzenia jego nieważności, na działce nr [..] realizowane były roboty. Wydane pozwolenie na budowę zakładało makroniwelację terenu, a roboty przygotowawcze rozpoczęły się już w roku 2007, kiedy to nawieziono ziemię następnie częściowo rozplantowaną. Potwierdza to sama inwestorka w oświadczeniu z dnia 21 kwietnia 2015 r., gdzie podała, że masy ziemne zostały nawiezione na działkę dla umocnienia i zmiany parametrów technicznych gruntu na cele budowy. Wprawdzie kierownik budowy J. W. oświadczył, że pod jego kierownictwem nie były prowadzone żadne roboty związane z realizacją projektowanego budynku, lecz według strony nawiezienie mas ziemnych i utwardzenie gruntu zostały wykonane przez pełnomocnika inwestora i współautora projektu. W ocenie skarżącej ziemia i pasek z odpadami budowlanymi miały na celu podniesienie rzędnych terenu i umocnienie gruntu działki, która z uwagi na znajdujące się pokłady torfu posiada małą nośność uniemożliwiająca zabudowę. W związku z tym inwestorka wykopała znaczne ilości torfu, a doły zostały zakopane nawiezioną ziemią, zaś grunt utwardzono ciężkimi maszynami. Nawieziona ziemia i gruz, wbrew twierdzeniom inwestora, znajdują się w miejscu, gdzie planowana była inwestycja. W świetle tego, zadaniem strony skarżącej nie sposób uznać, że stwierdzone na działce nasypy mają charakter przypadkowy, bezładny, lecz stanowią pozostałość po nierozplantowanej ziemi i piasku, nawiezionej w celu przygotowania terenu do prac budowlanych. Jak przy tym wskazała, wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce, podlega natomiast zgłoszeniu organowi budowlanemu, zaś zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, wśród których ust. 2 wymienia m.in. niwelację terenu. Odmienne stanowisko organów wynika natomiast z pominięcia ww. okoliczności oraz z nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, ukierunkowanego na poszukiwanie dowodów świadczących o braku przesłanek z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W szczególności organ oparł się wyłącznie na zdjęciach sporządzonych przez siebie podczas oględzin, nie uwzględniając fotografii przedkładanych przez skarżącą. Także same oględziny nie zostały właściwie dokonane, albowiem w dniu 17 czerwca 2014 r. organ dokonał przybliżonych pomiarów kopców, zaś w dniu 27 kwietnia 2015 r. stwierdził, że takie pomiary nie są możliwe ze względu na ich nieregularny kształt i liczność. Takie ustalenia zdaniem strony wskazują natomiast, że pomiędzy ww. oględzinami przybyło mas ziemnych lub kontynuowano ich rozplantowanie. W konsekwencji w postępowaniu w ogóle nie ustalono jednoznacznie jakiego rodzaju roboty były prowadzone na działce, jaki był ich zakres i miejsce wykonania w stosunku do projektu. Skarżąca zakwestionowała także ustalenia w zakresie braku szkodliwego wpływu prac ziemnych na stosunki wodne. Według niej przedłożona ekspertyza hydrologiczna, na której organ oparł swoje rozstrzygnięcie, została wykonana na zlecenie Wójta Gminy w innej sprawie i nie może w związku z tym stanowić podstawy zaskarżonej decyzji. Tym bardziej, że zawiera ona nieścisłości i sprzeczności ze stanem faktycznym. W szczególności autor ekspertyzy pominął, że z usypanych hałd organiczne frakcje lekkie przedostały się z odpadami deszczu do stawów i spowodowały ich zanieczyszczenie i masowe śnięcie ryb. Ponadto skarżąca zauważyła, że skoro dla zgodności z prawem pozwolenia na budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego oraz środowiskowych uwarunkowań wpływu inwestycji na środowisko, a takowe nie zostały wydane, to nie sposób jako dowód w niniejszej sprawie dopuścić ekspertyzę hydrologiczną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji WINB z dnia 30 kwietnia 2018 r., przeprowadzona w ramach tak nakreślonej kognicji wykazała, że nie było ono dotknięte naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia jest opisana decyzja WINB, który utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji o braku podstaw do wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej P.b. Trzeba przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OW 171/13, na wniosek I. J. – K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowalnego z Wójtem Gminy w przedmiocie nakazu usunięcia ziemi, wskazał ten pierwszy organ jako właściwy w sprawie objętej wnioskiem. Powyższe postanowienie wpływa na przedmiot niniejszej sprawy w sferze właściwości rzeczowej organu. Niezależnie od tego, istotny wpływ na sposób procedowania w niniejszej sprawie oraz wykładnię przepisów, mających w niej zastosowanie ma również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 386/16, który zapadł w ramach kontroli decyzji organu drugiej instancji z 31 maja 2016 r., na skutek skargi I. J. – K., wydanej w tej samej sprawie administracyjnej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W cytowanym wyroku sąd stwierdził, że w jego ocenie organy błędnie przyjęły jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 48 P.b. Dotyczy on bowiem sytuacji gdy obiekt budowlany lub jego część budowany jest bądź został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy albo pomimo wniesienia sprzeciwu. Natomiast w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że do zmiany rzędnych działki przez nawiezienie ziemi doszło na podstawie decyzji z 3 lutego 2009 r., zezwalającej na budowę budynku jednorodzinnego i budynku usługowego tj. przedszkola wraz z budową odcinka sieci wodociągowej z przyłączem wodociągowym oraz zbiornikiem bezprzewodowym na ścieki sanitarne z przyłączem kanalizacji sanitarnej, która została unieważniona decyzją z 2 grudnia 2010 r. Zdaniem WSA, powyższa okoliczność przesądza, że w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania tryb określony w art. 48 P.b., a organy winny orzekać w trybie art. 50 i 51 tej ustawy. Powyższe stanowi ocenę prawną, którą sąd orzekający w niniejszym postępowaniu sądowym jest związany, a która przesądza, że właściwym dla oceny skutków prawnych związanych z robotami wykonanymi na działce nr [..] w miejscowości K., gm. K., jest tryb określony w przepisach art. 50-51 P.b. Art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. dotyczy prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a więc w szczególności – jak w okolicznościach niniejszej sprawy - w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a później - w trakcie budowy - stwierdzono zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. nieważność pozwolenia na budowę. W przypadku wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego na podstawie decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (np. decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę lub uchylającej pozwolenie na budowę w postępowaniu wznowieniowym) inwestor może realizować inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę do czasu, kiedy decyzja eliminująca z obrotu prawnego pozwolenie na budowę stanie się ostateczna - chyba że jej wykonanie zostanie wstrzymane postanowieniem w toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak wynika z akt administracyjnych, stwierdzono, że na działce nr [..] poziom terenu jest nieregularny. Na działce tej występują trzy spiętrzenia ziemi pomieszanej z gliną i gruzem - kopce o długości do 15 m i szerokości do 5 m. Zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie kopce te nie stanowią konkretnego obiektu budowlanego – budowli ziemnej wymienionej w art. 3 pkt 3 P.b. Stanowią one bowiem efekt prac przygotowawczych, zrealizowanych przez inwestora jeszcze w oparciu o posiadane przez niego pozwolenie na budowę z dnia 3 lutego 2009 r. Zgodnie z art. 41 ust. 2 P.b. pracami przygotowawczymi są m. in. wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, czy zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów. Nawiezienie mas ziemnych na teren inwestycji i wykorzystanie jej częściowo do wyrównania gruntu mieści się w ramach zakreślonych cytowanym przepisem, określającym zakres prac przygotowawczych. Brak jest również podstaw, biorąc pod uwagę zeznania inwestorki, by powstałe kopce potraktować jako konkretne i usypane w określonym celu budowle ziemne. W ocenie sądu, stanowią one pozostałość po rozpoczętym procesie inwestycyjnym, który z przyczyn prawnych musiał zostać zatrzymany. Skarżąca, kierując się treścią art. 51 P.b., oczekuje wydania nakazu usunięcia opisanych wyżej mas ziemnych. Zgodnie z tym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Powyższe wskazuje, że przepis ten, poza nałożeniem obowiązku wykonania określonych robót – w tym przypadku – usunięcia mas ziemnych, dopuszcza również inne rozwiązania, znajdujące się w zakresie jego regulacji. Możliwe jest w szczególności wydanie negatywnej decyzji o braku podstaw do jego zastosowania, które ostatecznie wydały organy administracji orzekające w niniejszej sprawie. Ostateczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, wydane na podstawie art. 51 P.b., zależało od tego, czy na skutek podniesienia rzędnych terenu i usypania ww. kopców doszło do powstania obiektu, objętego zakresem P.b. oraz czy wykonane roboty, w postaci nawiezienia mas ziemnych, nie zostały zrealizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 P.b. przepis ten znajduje zastosowanie do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b. związanych z prowadzeniem robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W okolicznościach niniejszej sprawy, poza kwestią kwalifikacji wykonanych robót z punktu widzenia osiągnięcia przez nie konkretnego celu przewidzianego w P.b., organ musiał przeanalizować, czy zrealizowane roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz naruszenia innych przepisów prawa. W tym celu organ przeanalizował wpływ wykonanych robót na stosunki ziemne i wodne na podstawie ekspertyz, zleconych przez Wójta Gminy w innych sprawach administracyjnych, tj. ekspertyzy dotyczącej melioracji wodnych oraz ekspertyzy hydrogeologiczno - hydrologicznej. Analiza tych opinii biegłych nie potwierdza, by doszło do szkodliwego naruszenia stosunków wodnych wskutek wykonanych robót przygotowawczych, co więcej – stwierdzone zmiany zachodzą na korzyść gospodarki wodnej na tym terenie. Sąd nie podziela przy tym zarzutów skargi kwestionujących powyższe opinie jako dowody w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Cytowany przepis nie wprowadza żadnych ograniczeń co do środków dowodowych wykorzystanych w danym postępowaniu, poza ich użytecznością na użytek tej, konkretnej sprawy. Bez znaczenia jest zatem podnoszony w skardze fakt, że opinie te powstały w innych postepowaniach administracyjnych. Niewątpliwe jest bowiem, że wynikające z nich ustalenia przyczyniły się do wyjaśnienia istotnego wątku procedowanej sprawy administracyjnej. Strona może kwestionować te dowody, ale wówczas powinna przedstawić kontropinię, jako dowód merytorycznie podważający ustalenia wynikające z kwestionowanych dowodów. Natomiast polemika skarżącej z wnioskami opinii bez oparcia w takiej kontropinii jest niewystarczająca, gdyż nie stanowi dowodu merytorycznie porównywalnego z podważanym. Konkludując zatem, biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy w zakresie kwalifikacji materiału ziemnego, znajdującego się na działce nr [..] z punktu widzenia przepisów P.b. oraz z punktu widzenia skutków wykonanych robót dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, podzielić należy stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w niniejszej sprawie. Zarzuty skargi są zatem niezasadne i w istocie mają charakter spekulacyjny oraz polemiczny w stosunku do prawidłowych ustaleń organów nadzoru budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.