II SA/Gd 495/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 24 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. S.kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 czerwca 2021 r. Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta (dalej jako "Gmina") od decyzji Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 12 lutego 2021 r., w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. W., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 282 m2, obr. [..]. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy: 2.1. Aktem notarialnym z dnia 16 października 1963 r. Repertorium A nr [..] na rok 1963, Skarb Państwa nabył, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"), nieruchomość stanowiącą podwórze niezabudowane, opisaną w księdze wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Powiatowy, oznaczoną jako parcela nr [..] o pow. 562 m2, stanowiącą własność J. S. (dalej jako "Skarżący"). Wnioskiem z dnia 29 listopada 2018 r. Skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta "o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] (...), położonej w G., przy ul. W., stanowiącej obecnie działkę nr [..]". Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2019 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od rozpatrzenia ww. sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta. Decyzją z dnia 12 lutego 2021 r. Prezydent orzekł o zwrocie na rzecz Skarżącego nieruchomości położonej w G. przy ul. W., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 282 m2 (obr. [..]), o obowiązku zwrotu przez Skarżącego, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości w kwocie 8.029,94 zł na rzecz Gminy oraz o zabezpieczeniu wierzytelności polegającej na ustanowieniu hipoteki na prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] (obr. [..]), na rzecz Gminy, w dwukrotnej wysokości kwoty, o której mowa powyżej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie dokumentacji ewidencji gruntów ustalono, że wywłaszczona działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr [..] i [..]. Działka nr [..] to obecnie działka nr [..]. Stanowi ona aktualnie własność Gminy i jest zapisana w księdze wieczystej [..]. Prezydent wyjaśnił, że w realiach niniejszej sprawy uznać należy, że skoro wywłaszczenie miało miejsce w latach 60-tych XX wieku, to realizacja celu nie została ograniczona terminami, o których mowa w art. 137 u.g.n., co oznacza, że nie będą one miały zastosowania w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji powołał treść wybranych przepisów i wskazał, że przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości w okolicznościach, jakie zaistniały w niniejszej sprawie, jest art. 216 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub 47 ustawy wywłaszczeniowej. Organ wskazał również, że ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801, dalej jako "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 14 maja 2019 r., zmieniono art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez możliwość zwrotu nie tylko całej nieruchomości, ale również udziału w niej lub jej części bądź udziału w tej części, oraz wyjaśnił, że w przypadku niniejszej sprawy zastosowanie będzie miało uregulowanie zawarte w art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 14 maja 2019 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7. Niniejsza sprawa, wszczęta na podstawie wniosku z dnia 29 listopada 2018 r., nie została więc objęta wprowadzonym ustawą zmieniającą terminem przedawnienia. Organ pierwszej instancji ustalił, że wywłaszczona nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeznaczeniem terenu pod budowę ulicy W. w G. Odnaleziono archiwalną dokumentację potwierdzającą fakt wywłaszczenia oraz dokumentację dotyczącą parceli nr [..], na podstawie której ustalono, że wywłaszczenie parceli nr [..] o pow. 562 m2 (k.m. [..]) miało miejsce w związku z przeznaczeniem nieruchomości pod budowę ulicy W., zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia 22 marca 1963 r., wydanym przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury. Decyzją zatwierdzono lokalizację węzła komunikacyjnego na terenie położonym w G. u zbiegu ulic [.].-[..], nie odnaleziono jednak żadnej dokumentacji wytworzonej niegdyś w procesie inwestycyjnym, związanym z budową przedsięwzięcia, w tym planów realizacyjnych, planów zagospodarowania terenu czy innej dokumentacji przedstawiającej sposób urządzenia terenu. Prezydent wskazał, że odnaleziono jedynie "Projekt wstępny dróg" G., z którego wynika, że jedynie częściowo działka nr [..] wchodziła w skład realizacji pasa drogowego projektowanej ulicy. Parcela nr [..] w 1969 r. uległa podziałowi, w wyniku którego powstały działki nr [..] (obecnie nr [..]) oraz nr [..] (obecnie nr [..]). Działka nr [..] mieści się w liniach rozgraniczających ul. W., stanowiąc w przeważającej części pas drogowy oraz chodnik, co w ocenie organu pierwszej instancji potwierdza, że część wywłaszczonej parceli została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, natomiast objęta wnioskiem o zwrot działka nr [..] leży poza obszarem pasa drogowego. Na podstawie analizy m.in. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 21 stycznia 2008 r. organ ustalił, że obecna działka nr [..] nie była objęta inwestycją związaną z przebudową istniejącego już węzła komunikacyjnego. Organ wskazał również, że w dacie wywłaszczenia działka nr [..] stanowiła grunt niezabudowany. Stan zagospodarowania działki nr [..] (obecnie nr [..]), powstałej z podziału wywłaszczonej działki, zmienił się na skutek realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ budowa ulicy objęła tę działkę, jednakże nie zmienił się w wyraźny sposób stan zagospodarowania drugiej z powstałych działek, tj. działki nr [..] (obecnie nr [..]), która nadal pozostała niezabudowana. Jak ustalono w toku oględzin, działka nr [..] jest nieogrodzona, w części porośnięta krzewami i drzewami, częściowo też utwardzona płytami betonowymi. Zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie ul. W., jednak nie leży w pasie drogowym. Jej stan nie wskazuje oznak konkretnego zagospodarowania. Prezydent zaznaczył także, że na terenie działki nr [..] w ustaleniach obecnego planu miejscowego nie przewiduje się terenów zieleni urządzonej i brak jest jakiejkolwiek dokumentacji mogącej wskazywać na plan zagospodarowania przedsięwzięcia. Dodatkowo organ wskazał, że w piśmie z dnia 16 października 2018 r. Prezydent Miasta poinformował Skarżącego o zamiarze sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym jej użycia na inny cel niż uzasadniający wywłaszczenie oraz o możliwości złożenia wniosku o jej zwrot. Organ pierwszej instancji ocenił, że sposób wykorzystania działki stanowiącej przedmiot wniosku o zwrot nie spełnia kryteriów realizacji celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia nie może według Prezydenta obejmować pozostawienia działki w stanie niespełniającym żadnych kryteriów zagospodarowania terenu pod infrastrukturę drogową, używania terenu jako zaplecza budowy, miejsca składowania materiałów budowlanych czy zieleni przyległej, która nie mieści się w granicach pasa drogowego. W ocenie organu nie doszło więc do realizacji celu wywłaszczenia na działce oznaczonej obecnie nr [..], co oznacza, że należało uznać ją za zbędną. Brak również w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby na to, że część nieruchomości, która stanowi aktualnie działkę nr [..], miała być objęta wnioskiem o "dowłaszczenie", w trybie art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (tj. na żądanie właściciela). Następnie organ pierwszej instancji ocenił wartość dowodową sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego i przedstawił wynikające z niego wnioski. W ocenie organu wycena przygotowana została rzetelnie, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści i stanowi wiarygodną informację o nieruchomości, stanowiąc tym samym podstawę do orzekania w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie zdołało podważyć tej oceny stanowisko Gminy Miasta, wyrażone w piśmie z dnia 22 stycznia 2021 r. 2.2. Pismem z dnia 1 marca 2021 r. Gmina Miasta złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: 1) przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez pominięcie, że w dokumentacji wywłaszczeniowej cel nabycia nieruchomości określany jest również jako zieleń, a w konsekwencji przedwczesną ocenę, że cel ten nie został zrealizowany i nieruchomość powinna podlegać zwrotowi; 2) przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności brak ustalenia ponad wszelką wątpliwość celu wywłaszczenia, którego realizacja bądź jej brak stanowiłyby podstawę wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, jak również poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, a także oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego; 3) przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez pobieżną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a także poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego w przedmiocie zasygnalizowanej przez Gminę możliwości nabycia części wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 2 lub 3 ustawy wywłaszczeniowej, podczas gdy jest to okoliczność kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy, albowiem przesądza o dopuszczalności zwrotu nieruchomości; 4) przepisy art. 80 k.p.a. oraz 140 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, jako wiarygodnego dowodu w sprawie. 2.3. Decyzją z dnia 24 czerwca 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji zaznaczył, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować. W ocenie Wojewody z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że wywłaszczenie działki nr [..], której część stanowi obecnie działka nr [..], nastąpiło na cel budowy węzła komunikacyjnego u zbiegu ulic [..]-[..], a nie, jak stwierdził organ pierwszej instancji, tylko budowy ulicy W. Pozyskane przez organ odwoławczy zdjęcia z lat 1960 i 1970 wskazują w jego ocenie, że w ramach prowadzonych prac związanych z budową węzła komunikacyjnego wyburzono budynki znajdujące się na obszarze objętym inwestycją, wybudowano ulicę, jak również zagospodarowano tereny przyległe, które stanowiły i stanowią skarpy oraz tereny zielone (część obecnej działki nr [..] stanowi skarpę i w większości porośnięta jest zielenią, przylegającą do chodnika wzdłuż ul. W.), która jest w utrzymaniu Zarządu Dróg i Zieleni, choć nie znajduje sią w pasie drogi publicznej. Ponadto na podstawie zdjęć z GoogleEarth z lat 2002, 2005, 2008 oraz z Portalu mapowego Miasta z lat 2008 i 2011 Wojewoda uznał, że część ww. działki wchodzi w skład większego obszaru stanowiącego parking (w protokole z oględzin z 2019 r. wskazano, iż nieznaczna część tej działki stanowi teren utwardzony betonem). Następnie organ wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie "węzła komunikacyjnego" i stwierdził, że parking, który zapewnia możliwość zaparkowania samochodu i np. przesiadki do pociągu [..], należy uznać za element składowy takiego węzła. Dodatkowo, z ostrożności, organ drugiej instancji wskazał, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne, jaki podmiot zrealizował cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to, czy cel ten faktycznie został zrealizowany. Reasumując organ drugiej instancji uznał, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, że działka nr [..], stanowiąca w części skarpę i teren zielony (drzewa i krzewy), oddzielające ul. W. od parkingu, wchodzi w skład terenów stanowiących pas przylegający do ww. trasy, niezbędny do jej prawidłowego funkcjonowania, tworząc zorganizowaną całość. Organ podkreślił, że celem wywłaszczenia była budowa węzła komunikacyjnego u zbiegu ulic [..]-[..], w tym "ulicy W. wraz z przyległą zielenią", a jak obrazują zdjęcia z lat 1960 i 1970 zieleń musiała zostać urządzona w tamtym okresie po zakończeniu budowy. Działka nr [..] (część dawnej działki nr [..]) była więc w ocenie Wojewody wykorzystywana na potrzeby węzła komunikacyjnego przynajmniej od 1967 r., co oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie podlega ona zwrotowi. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżył decyzję Wojewody z dnia 24 czerwca 2021 r. w całości, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wybiórczą i wadliwą oceną materiału dowodowego. Powyższe uchybienia postępowania odwoławczego skutkowały błędnym zastosowaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. całkowicie niezasadnym uchyleniem decyzji i orzeczeniem co do istoty sprawy, zamiast zastosowania art 138 1 pkt 1 k.p.a tj. utrzymaniem w mocy decyzji pierwszej instancji; 2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż na spornej działce zrealizowano cel wywłaszczenia. Jednocześnie Skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonej decyzji, a nadto o orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania. W treści uzasadnienia skargi Skarżący wskazał, że w jego ocenie Wojewoda naruszył rażąco przepisy art. 77 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz dobór materiału dowodowego pod z góry przyjętą tezę o realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem Skarżącego bezspornie celem wywłaszczenia była budowa ulicy. Został on wskazany literalnie w akcie notarialnym z dnia 16 października 1963 r., a także wynika z decyzji Kierownika Wydziału GkiM Prezydium MRN z dnia 10 sierpnia 1963 r., o której mowa w umowie. Ww. decyzja stanowiła w ocenie Skarżącego konkretyzację wcześniejszej decyzji z dnia 22 marca 1963 r. o lokalizacji szczegółowej [..] w odniesieniu do parceli [..]. W ocenie Skarżącego Wojewoda dopuścił się daleko idącej nierzetelności polegającej na próbie wywodzenia skutków procesowych z decyzji o lokalizacji szczegółowej, pomimo że po pierwsze jest ona niekompletna i dotyczy bardzo dużego obszaru podzielonego na wiele parceli, a po drugie została doprecyzowana ww. decyzją Kierownika Wydziału GkiM Prezydium MRN z dnia 10 sierpnia 1963 r. Zdaniem Skarżącego Wojewoda uchybił obowiązkowi rzetelnej oceny dowodów, ponieważ nie zauważył, albo nie chciał zauważyć, że Urząd Miasta nie dostarczył mapy stanowiącej załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej [..] z dnia 22 marca 1963 r., która z całą pewnością wskazywała przebieg drogi i przeznaczenie konkretnych działek objętych decyzją lokalizacyjną. Dla Skarżącego oczywistym jest, że Urząd Miasta udostępnia tylko takie dokumenty, które są dla niego korzystne procesowo. Skarżący podniósł również, że forsowanie przez Wojewodę tezy o zaplanowaniu na działce [..] zieleni opiera się na domniemaniach niemających oparcia w dokumentach. Celem wywłaszczenia była zdaniem Skarżącego budowa ulicy, zaś planowana zieleń powstała, ale, czego nie dostrzegł organ drugiej instancji, jako pas rozdzielający przeciwne pasy ruchu ulicy W. Z ostrożności procesowej Skarżący wskazał również na nieprawdziwość twierdzeń Wojewody w odniesieniu do planowanych działań na działce nr [..]. Z biegiem lat działkę tę zaczęła porastać nieurządzona zieleń w postaci krzaków – nie zostały one nasadzone w sposób uporządkowany i zorganizowany. Żaden plan miejscowy z lat 1963-2021 nie przewidywał dla terenu funkcji "tereny zielone" lub podobnej, ani również funkcji parkingowej. Odnosząc się natomiast do kwestii istnienia parkingu Skarżący wskazał, że jego budowa nie była w żaden sposób związana z budową ulicy W. po wywłaszczeniu, ani w ramach przebudowy w latach 2008-2011. Nie stanowi on więc elementu zaplanowanej infrastruktury drogowej. Natomiast samowola budowlana popełniona na spornym terenie, w ocenie Skarżącego, nie mogłaby być w demokratycznym państwie prawa uznana za realizację celu wywłaszczenia. Skarżący zwrócił również uwagę na niespójności w kolejnych wystąpieniach Urzędu Miasta, które wskazywało na realizację zieleni na nieruchomości, a jednocześnie próbowało sugerować tezę o dowłaszczeniu aktualnej działki nr [..] w trybie art. 5 ustawy wywłaszczeniowej, mimo braku jakichkolwiek na to dowodów. Pośrednio więc w ocenie Skarżącego Urząd Miasta przyznał, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła tylko na części działki dawnej [..] zajętej przez pas drogowy. 4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. 5. W piśmie z dnia 13 września 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, wskazała, że wnosi o jej oddalenie, podzielając argumentację podnoszoną przez organ drugiej instancji i nie zgadzając się z zarzutami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 6.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. 6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody. 6.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości uznania przez Wojewodę, że celem wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy była budowa węzła komunikacyjnego u zbiegu określonych ulic oraz że cel ten został zrealizowany, a w konsekwencji brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący jak i organ pierwszej instancji, którego decyzja została uchylona stoją na stanowisku, iż celem wywłaszczenia była budowa ulicy W. w G., a nie węzła komunikacyjnego oraz że cel ten nie został zrealizowany. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że stanowisko Skarżącego jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie. 6.4. Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy wywłaszczeniowej. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Należy przy tym zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 376), uznał art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako "Konstytucja") w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Bieg rozważanych terminów powinien być zatem liczony dopiero od momentu wprowadzenia tych terminów do systemów prawnych: w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. – od dnia 1 stycznia 1998 r., tj. od dnia wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – od dnia 22 września 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wywłaszczenia dokonano przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. na mocy aktu notarialnego – umowy sprzedaży zawartej na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej w dniu 16 października 1963 r. W związku z powyższym realizacja celu wywłaszczenia nie została ograniczona terminami, o których mowa w art. 137 u.g.n., co oznacza – jak słusznie uznały organy pierwszej i drugiej instancji – że terminy te nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie. 6.5. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, wynika, że celem wywłaszczenia stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania działki nr [..] była nie budowa węzła komunikacyjnego u zbiegu ulic [..]-[..], ale budowa ulicy W. Jak słusznie wskazał Skarżący, wynika to wprost między innymi z treści umowy sprzedaży – aktu notarialnego z dnia 16 października 1963 r. W § 2 lit. b) wymienionego aktu notarialnego wskazano, że przedłożono decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium z dnia 16 sierpnia 1963 r., w której "postanawia on nabyć przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy ulicy W.". W aktach sprawy znajduje się także "wniosek Zarządu Gospodarki Terenami o nabycie nieruchomości w G. przy ul. W." z dnia 16 sierpnia 1963 r., w którym wskazano, że pismem z dnia 19 lutego 1963 r. Miejska Służba Drogowa zwróciła się do Zarządu o nabycie na rzecz Skarbu Państwa określonych terenów położonych w G., które zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej z dnia 22 marca 1963 r. wydanym przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN przewidziane były pod budowę ulicy W. Wskazano przy tym, że w obrębie ww. terenu położona jest parcela nr [..], stanowiąca własność Skarżącego. Faktem jest, że powołano również decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia 22 marca 1963 r. dotyczącą lokalizacji węzła komunikacyjnego, jednakże jak wskazano w akcie notarialnym celem nabycia nieruchomości należącej do Skarżącego była budowa ulicy W., co wynika z postanowień decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium z dnia 16 sierpnia 1963 r. W piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 31 lipca 1962 r., stanowiącym propozycję dobrowolnego odstąpienia parceli nr [..] przez właściciela na rzecz Państwa, mimo stwierdzenia, że teren położony w G. przy ul. W. zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji inwestycji szczegółowej nr [..] został przeznaczony pod budowę węzła komunikacyjnego, wskazuje się na wyrażenie przez Skarżącego zgody na zajęcie terenu "celem rozpoczęcia budowy ulicy". W piśmie z dnia 8 sierpnia 1963 r. Skarżący wyraził zgodę na dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości z jednoczesnym wyrażeniem zgody na zajęcie parceli celem "rozpoczęcia budowy ulicy". Natomiast w oświadczeniu z dnia 4 listopada 1963 r. wskazano, że Sekcja Dokumentacji Prawnej prosi o wypłacenie Skarżącemu kwoty zgodnie z aktem notarialnym z dnia 16 października 1963 r., przy czym zaznaczono, że nieruchomość została nabyta pod budowę ulicy W. Mając na uwadze wymienione powyżej dokumenty w ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację argumentacja organu odwoławczego oraz uczestnika postepowania wskazująca na treść pełnomocnictwa z dnia 16 sierpnia 1963 r. udzielonego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, upoważniającego do podpisania umowy nabycia od Skarżącego parceli położonej w G. przy ul. W. o pow. 562 m² nr [..]. Zaznaczyć należy, że w treści pełnomocnictwa wskazuje się, że przedmiotowa parcela zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej Nr [..], wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę ulicy W. wraz z przyległą zielenią/węzeł komunikacyjny/ na odcinku od ul. C. do Al. Z. Należy podkreślić, iż w treści pełnomocnictwa mówi się również o budowie ul. W., a nie samym węźle komunikacyjnym. Ponadto jak słusznie podkreślił organ pierwszej instancji brak jest jakiejkolwiek dokumentacji na plan zagospodarowania takiego przedsięwzięcia jak wynika z treści pełnomocnictwa. Dodatkowo zaznaczyć należy, że działka nr [..] (obecnie [..]) nie została również wymieniona w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 21 stycznia 2008 r., zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 lutego 2007 r., zmienioną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczącej inwestycji pod nazwą "Przebudowa układu drogowego [..]", polegającej na budowie nowego układu drogowego w rejonie więzła [..], obejmującej między innymi budowę i przebudowę ulic [..]-[..]. W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że organ drugiej instancji nieprawidłowo uznał, że celem wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej wówczas działkę nr [..], była budowa węzła komunikacyjnego. Celem tym była bowiem, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów i jak przyjął prawidłowo organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 lutego 2021 r. -budowa ulicy W. 6.6. Należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60 ze zm.), droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt. 1 tej ustawy określenie "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ponadto art. 4 pkt. 22 ustawy o drogach publicznych zawiera definicję "zieleni przydrożnej" jako roślinności umieszczonej w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym (Dz.U. z 1997 r., Nr 98, poz. 602 ze zm.), droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działka oznaczona obecnie numerem [..] nie wchodziła w skład realizacji pasa drogowego projektowanej ulicy. Jak ustalono w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, parcela [..] uległa podziałowi w 1969 r., w wyniku którego uzyskano działki nr [..] oraz [..]. Działka nr [..] (obecnie nr [..]) mieści się w liniach rozgraniczających ul. W., stanowiąc w przeważającej części pas drogowy oraz chodnik. Działka ta została też ujęta w ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 21 stycznia 2008 r. Ta część byłej działki nr [..] została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Natomiast działka nr [..], obecnie nr [..], leży poza obszarem pasa drogowego, na co wprost wskazuje znajdujące się w aktach sprawy pismo Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 4 listopada 2019 r. Jak już zaznaczono powyżej, nie została ona również wymieniona w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 21 stycznia 2008 r. 6.7. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na stan zagospodarowania działki obecnie oznaczonej jako działka nr [..]. W § 1 w akcie notarialnym z dnia 16 października 1963 r., opisując nieruchomość, wskazano, że stanowi ona niezabudowane podwórze. Powyższe potwierdza również pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 16 sierpnia 1963 r., opinia szacunkowa z dnia 24 lipca 1963 r. oraz mapa ewidencji gruntów, sporządzona zgodnie ze stanem na 1963 r. Mając na uwadze obecny stan zagospodarowania przedmiotowej działki stwierdzić należy, że stan ten nie uległ zmianie – nadal pozostaje ona terenem niezabudowanym, jak i niezagospodarowanym. W toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2019 r. ustalono, że działka jest nieogrodzona, w części porośnięta krzewami i drzewami, częściowo też utwardzona płytami. W aktach sprawy znajduje się również wcześniej wspomniane pismo Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 4 listopada 2019 r., w którym co prawda wskazano, że istniejąca na ww. działce zieleń znajduje się w utrzymaniu Zarządu, jednak ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z przeprowadzonej wizji lokalnej oraz dokumentacji fotograficznej, wynika, że na przedmiotowej działce nie znajduje się urządzona zieleń, ale dziko rosnące krzaki, przy czym działka nie wykazuje oznak konkretnego zagospodarowania. Nie przeprowadzono na niej żadnych uporządkowanych nasadzeń, pozostaje ona nieogrodzonym nieużytkiem, a istniejąca na jej terenie roślinność cechuje się daleko posuniętą przypadkowością. Nie ulega więc wątpliwości, że żadne zamierzenia inwestycyjne nie zostały na tej działce zrealizowane. Stan zagospodarowania tego terenu jednoznacznie wskazuje, iż nie wykorzystano go na jakikolwiek cel związany z budową drogi, jak również nie przeznaczono na urządzenie zieleni. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że ewentualne tymczasowe wykorzystywanie części niezabudowanej działki jako fragment parkingu dla pojazdów nie ma wpływu na realizację celu wywłaszczenia, z uwagi na fakt, że ww. działka nie została wywłaszczona celem budowy parkingu, a cel na jaki ją wywłaszczono, tj. budowy ulicy W. w odniesieniu do spornej działki nie został zrealizowany. Jak wynika z akt sprawy, nie znajduje się ona w obszarze pasa drogowego. Brak przy tym dokumentów mogących wskazywać na to, by wywłaszczoną działkę planowano wykorzystać w określony sposób. Końcowo wskazać można, że, wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce pośrednio świadczy również to, że Prezydent Miasta w piśmie z dnia 16 października 2018 r. poinformował Skarżącego o zamiarze sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż uzasadniający wywłaszczenie, co potwierdza również, iż przedmiotowa działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia. 6.8. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że organ drugiej instancji niesłusznie przyjął, że celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [..] była budowa węzła komunikacyjnego oraz że cel ten został zrealizowany. W związku z powyższym podniesione przez Skarżącego zarzuty okazały się zasadne. Decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. (zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 77 § 1 k.p.a. (który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) oraz art. 80 k.p.a. (według którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona), w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Wojewoda wyprowadził bowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego błędne wnioski, uznając za cel wywłaszczenia budowę węzła komunikacyjnego, podczas gdy jego celem była budowa konkretnej ulicy i nieprawidłowo przyjął, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jednocześnie organ nieprawidłowo wskazał, że na działce nr [..] doszło do urządzenia zieleni, podczas gdy jej stan zagospodarowania wskazuje, że zieleń taka nie powstała, a przedmiotowa działka nie była i nie jest niezagospodarowana oraz nie jest obecnie w żaden sposób wykorzystywana. Tym samym organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku 6.9. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł, stanowiącą kwotę uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi.