II SA/Gd 497/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia NSA Stanisław Nowakowski, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S., P. G. na postanowienie Wojewody z dnia 31 stycznia 2002r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 23 maja 2000r. Nr [...] Prezydent Miasta W. na podstawie art. 97 § 1, art. 98 § 1 i art. 101 Kpa odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku gospodarczo -garażowym na pomieszczenia garażowe z usługami w zakresie tapicerstwa na działce nr [...] i [...], obr. 10 w W. przy ul. [...] [...], na wniosek L. i W. L., zam. w W. przy ul. [...] [...]. Ustalono, iż 7 stycznia 2000r. L. i W. L. złożyli wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku gospodarczo-garażowym na garażowy z usługami o charakterze osiedlowym. W dniu 27 stycznia 2000r. wpłynęło pismo od P. G. i M. S. z wnioskiem o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. W dniu 15 lutego 2000r. została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na zmianę sposoby użytkowania budynku. Na skutek odwołania P. G. i M. S. od decyzji o zmianie sposobu użytkowania Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie wnioskodawcy złożyli oświadczenie o rezygnacji ze zmiany sposobu użytkowania, wycofane w dniu 22 maja 2000r. Organ nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 i art. 98 Kpa. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli P. G. i M. S. zarzucając naruszenie art. 97 § 1, art. 124 § 2 oraz art. 126 w związku z art. 107 § 3 Kpa i domagając się zawieszenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż w stosunku do sąsiedniej nieruchomości toczą się obecnie dwa postępowania administracyjne: w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji wynik tych postępowań może zmienić zarówno zakres jak i sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości i uzasadnia to zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania we wskazanych sprawach. W szczególności jednym z warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 5 maja 2000r. jest obowiązek zapewnienia w projekcie miejsc postojowych dla interesantów w taki sposób by ruch pojazdów i parkowanie nie były uciążliwe dla sąsiadów. Kwestia zmiany przeznaczenia garaży winna zostać również uzależniona od spełnienia wskazanego warunku. Rozstrzyganie w przedmiotowej sprawie będzie możliwe dopiero po wydaniu pozwolenia na budowę, w którym zostaną m.in. zaprojektowane wskazane miejsca parkingowe. Strony wskazały ponadto, iż w treści uzasadnienia postanowienia znalazły się rozstrzygnięcia wykraczające poza przedmiotowy zakres niniejszego postanowienia, a dotyczące rzekomej zgodności wjazdu prowadzącego wzdłuż granicy nieruchomości należących do odwołujących się z prawem. Narusza to przepisy wynikające z art. 124 § 1 i art. 126 w związku z art. 107 § 3 Kpa. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 stycznia 2002r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie. Organ ustalił, że poza przedmiotowym postępowaniem w sprawie zmiany sposobu użytkowania toczy się również postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce inwestora. Podnoszone przez odwołujących się problemy dotyczące zapewnienia niezbędnej ilości miejsc parkingowych i powiązań komunikacyjnych z drogą zewnętrzną wykraczają poza zakres prowadzonego postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na użytkowanie i będą tematem postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. Nie stanowią zatem zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie w sprawie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Tym samym nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa obligujące organ do zawieszenia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. S. i P. G.. Skarżący zarzucili naruszenie art. 97 oraz art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazali, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczą się trzy postępowania administracyjne: 1. dotyczące wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działkach [...] i [...]; 2. dotyczące samowoli budowlanej w postaci zrealizowanego zjazdu z drogi publicznej na działkę [...]; 3. postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości garaży. Nadto z niniejsza sprawą ma związek postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę drogi zbiorczej przed Wojewodą m w sprawie [...]. Wszystkie te sprawy mają bezpośredni związek z organizacją ruchu kołowego na działkach [...] i [...], stąd tez wydanie decyzji o przekształceniu garaży na lokale użytkowe ma ścisły związek z pozostałymi decyzjami. Poprzez wybudowanie garażu przylegającego do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] (który najprawdopodobniej jest samowolą budowlaną) w praktyce uniemożliwiono przejazd z legalnego wjazdu na nieruchomość do przedmiotowych lokali. Tym samym ich ewentualne przekształcenie na lokale użytkowe w istocie sprowadziłoby się do zalegalizowania sprzecznego z prawem stanu faktycznego - czyli komunikacji pomiędzy tymi lokalami a drogą publiczną poprzez nielegalny wjazd z drogi publicznej położony przy granicy nieruchomości z nieruchomością skarżących. Natomiast jednoczesne przekształcenie garaży na lokale użytkowe oraz wybudowanie nowego pawilonu handlowego doprowadzi do zmiany charakteru działki w sposób sprzeczny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż na tej nieruchomość realizowane będą wyłącznie funkcje handlowo - produkcyjno - usługowe, a funkcja mieszkaniowa stanie się całkowicie marginalna. Skarżący podkreślili, że w sytuacji likwidacji samowoli budowlanej garaże te pozbawione zostaną dostępu do drogi publicznej, więc ich przekwalifikowanie może okazać się bezcelowe. Ponadto dopiero zaplanowane miejsca parkingowe w ramach inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego mogą zagwarantować właściwy ruch kołowy na nieruchomości nie zakłócając słusznego interesu skarżących. W tej sytuacji konieczne jest zawieszenie przekształcenia garaży na lokale produkcyjno-usługowe do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia planowanej inwestycji oraz załatwienia sprawy samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 2.5 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma kwestia, czy pomiędzy postępowaniem dotyczącym zmiany sposobu użytkowania garaży usytuowanych na działkach [...] i [...] w W. a postępowaniami dotyczącymi wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działkach [...] i [...] i samowoli budowlanej w postaci zrealizowanego zjazdu z drogi publicznej na działkę [...] istnieje związek, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Badając bowiem, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w istocie Sąd bada, czy w sprawie istniały przesłanki do zawieszenia określone dyspozycją wskazanego wyżej przepisu, stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Tym samym musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a brak takiego związku stanowi o niedopuszczalności zawieszenia postępowania na tej podstawie. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu cytowanego przepisu, może być zatem tylko zagadnienie prawne, które może być odrębnym przedmiotem postępowania i którego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Rozważając przedmiotową kwestię na tle okoliczności sprawy Sąd uznał, iż pomiędzy wyżej wymienionymi postępowaniami związek taki nie zachodzi. Tym samym zarzut naruszenia przez zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie jest uzasadniony. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne i od rozstrzygnięcia kwestii pozwolenia na budowę pawilonu handlowego i samowoli budowlanej dotyczącej wykonania zjazdu na działkę nr [...] nie zależy treść decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania garaży na lokale usługowe na działkach nr [...] i [...] w W.. Bezspornie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykorzystania go do innych celów niż podano to w decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu, wydanego w trybie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie ze wskazanym przepisem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio, a dotyczą one m.in. uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Wydanie decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania garaży (obiektów już niespornie istniejących na działce inwestorów) w żadnej mierze nie zależy od wydania decyzji pozwolenie na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany dla przyszłej inwestycji polegającej na budowie pawilonu, usługowego. Należy zważyć, że udzielenia zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają od rodzaju obiektów sąsiadujących. Skoro przedmiotowe garaże są obiektami już wybudowanymi, sposób ich wykorzystania nie ma znaczenia prawnego w rozumieniu zagadnienia prejudycjalnego, dla realizacji inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego. Podobnie wynik postępowania dotyczącego ewentualnej samowoli w zakresie wykonania zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...] w W. nie ma znaczenia dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania garaży na lokale usługowe. Można tylko dodać na marginesie, że jak wynika z akt sprawy działki nr [...] i [...] posiadały zjazd na drogę krajową nr 6, którego istnienie zaakceptował Generalny Dyrektor Dróg Publicznych w postanowieniu [...] z dnia 8 stycznia 2001r., wydanym w ramach uzgodnienia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na działkach nr [...] i [...] w W. (vide: decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 stycznia 2001r. k. 25), Zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zachodzi, jak już wyżej zaznaczono, w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd. Dla rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania garaży na lokale użytkowe bez znaczenia są okoliczności podniesione przez skarżących. W każdej sprawie osobno organy administracji publicznej będą orzekały samodzielnie w przedmiocie konieczności zapewnienia rozwiązań komunikacyjnych i prawidłowego ruchu kołowego, uwzględniając prawem chronione interesy skarżących. Wniosek skarżących, w ocenie Sądu, w istocie zmierza do zawieszenia postępowania z przyczyn celowościowych - ekonomiki postępowania administracyjnego, tak , by w jednym postępowaniu, według zamierzeń skarżących, rozstrzygnąć kwestię rozwiązań komunikacyjnych na działce inwestorów. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonym postanowieniu, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.