II SA/Gd 497/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2010 r., nr [...]. Na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "K" w K., Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia 30 grudnia 2002 r. zatwierdził projekt podziału działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], położonych w K. , dla której Sąd Rejonowy w K. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], [...], będących własnością Spółdzielni, na działki oznaczone numerami ewidencyjnymi od [..] do [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu 27 października 2009 r. o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji wystąpił E. K. Zarzucił, że decyzja została wydana w trakcie toczącego się postępowania o zwrot podlegających podziałowi nieruchomości, które to postępowanie toczyło się do dnia 21 września 2005 r. Zdaniem wnioskodawcy, skoro podziału nieruchomości dokonano przed zakończeniem postępowania o jej zwrot to, decyzja o podziale jest z mocy prawa nieważna. Decyzją z dnia 8 lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., działając na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. Na wstępie uzasadnienia Kolegium przesądziło, że E. K. posiada interes prawny uprawniający do uczestniczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji podziałowej. Skarżący ubiega się bowiem o zwrot części działki nr [...], której dotyczyła decyzja podziałowa, a która w przeszłości stanowiła własność poprzedników prawnych E. K. W chwili podziału dokonanego zaskarżoną decyzją, działka stanowiła własność Gminy K. i znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "K". Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. uznał, co oznacza brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że podział został dokonany pomimo toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości Kolegium stwierdziło, że okoliczność ta nie ma znaczenia prawnego. Uznało, że decyzja podziałowa byłaby nieważna, gdyby istniał wyraźny przepis zakazujący dokonywania podziału nieruchomości, co do których toczy się postępowanie o ich zwrot. Skoro przepisu takiego nie ma, nie można stwierdzić, że prawo zostało w sposób rażący naruszone. Decyzją z dnia 12 maja 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpatrzeniu wniosku E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., utrzymało zakwestionowaną decyzję w mocy. Podniosło, iż weryfikacja decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, możliwa jest jedynie w przypadku stwierdzenia, że decyzja obarczona jest ciężką wadą prawną powodująca konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium w pełni podzieliło stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji z dnia 8 lutego 2010 r. Za prawidłowe uznało również przyjęcie, że podział nieruchomości dokonany pomimo toczącego się postępowania o zwrot nie uzasadnia zastosowania trybu nadzwyczajnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. K. zażądał uchylenia obu decyzji Kolegium. W uzasadnieniu powtórzył w znacznej części argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając wadliwość dokonania podziału działki przed zakończeniem postępowania o jej zwrot. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsk zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 12 maja 2010 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 8 lutego 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia 30 grudnia 2002 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że zakwestionowane przez E. K. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. naruszają prawo, lecz z innych względów niż przedstawiono w skardze. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej, organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. W przypadku stwierdzenia, że wniosek nie pochodzi od strony, odmawia wszczęcia takiego postępowania Jeśli wszczęcia postępowania zażądała strona i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.. Zatem zadaniem organu było ustalenie w pierwszej kolejności czy E. K. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 156 § 1 K.p.a., gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało go do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia 30 grudnia 2002 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Stroną, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają natomiast przepisy prawa materialnego. Podmiot ten musi wykazać, że ma materialnoprawny interes do uczestniczenia w sprawie. To dopiero stanowi o legitymacji strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być także inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaniechało zbadania w sposób dostateczny, czy skarżący E. K. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Ustalenie natomiast, że nie jest być stroną tego postępowania skutkowałoby uznaniem, że nie może skutecznie złożyć wniosku o jego wznowienie i koniecznością odmowy wszczęcia postępowania. Co prawda w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 lutego 2010 r. organ wskazał, że skarżący taki interes posiada, gdyż ubiega się on o zwrot części nieruchomości – podlegającej podziałowi działki nr [...] która jest własnością Spółdzielni Mieszkaniowej "K", a w przeszłości stanowiła własność jego poprzedników prawnych. Jednakże nie są to ustalenia wystarczające. Zarówno w dniu zatwierdzenia decyzji podziałowej jak i wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności E. K. nie był już właścicielem przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją nie dotyczyło jego uprawnień czy też obowiązków. Brak także szczegółowych ustaleń co do przebiegu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wobec tego należy stwierdzić, iż nie ustalono w toku postępowania, czy żądanie E. K. uzasadnione jest interesem faktycznym, czy też wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Bez dokonania szczegółowych ustaleń brak jest podstaw żeby uznać, że jest on uprawniony do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00 (niepubl.), w którym wskazano, iż: "w żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego (...)", także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1608/98 (niepubl.), w którym stwierdzono, iż: "o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Te podmioty również, jako strony postępowania podziałowego, mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym". Nie można jednak pominąć, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Natomiast konsekwencją zgłoszenia przed właściwym organem wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest możliwość uznania osoby ubiegającej się o zwrot za stronę wszystkich postępowań administracyjnych, które są prowadzone w stosunku do tego gruntu. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1795/09) Dzieje, się tak dlatego, że prawo do ubiegania się o zwrot wywłaszczonego gruntu powstaje w chwili zaktualizowania się przesłanek zwrotu określonych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc chwili kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, bez względu na to kiedy spadkobierca dawnego właściciela wywłaszczonego gruntu zgłasza roszczenie o jego zwrot (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Ponadto, jak ujął to Sąd Najwyższy w uzasadnieniu (pkt 7) uchwały z dnia 27.01.2000 r. III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294) okoliczność, że w postępowaniu uwłaszczeniowym nie orzeka się o zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, nie może być podstawą odmawiania statusu strony tego postępowania osobie, która rości sobie prawo do nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu, bowiem postępowanie to dotyczy w tym właśnie zakresie jej interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Jeśli tak, to takiego interesu nie można odmówić też osobie żądającej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. w razie ustalenia, że o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot nie będący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Być może ten przepis powinien być podstawą rozstrzygnięcia, w przypadku stwierdzenia bowiem, że o stwierdzenia nieważności nie wystąpiła strona postępowania organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania, a nie odmówić stwierdzenia nieważności decyzji po zbadaniu przesłanek z art. 156 par. 1 K.p.a.. Skoro zatem w toku postępowania organy nie wyjaśniły wątpliwości, dotyczących interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowi to istotne uchybienie przepisom art. 7 i 77 ust. 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej złożyła osoba posiadająca interes prawny.